三公经费公开 中国行政透明度调查：三公经费公开力度逐级递减

制图/李晓军

今天，北京大学公众参与研究与支持中心发布了《中国行政透明度观察报告》，这是北京大学第四次发布中国政府信息公开绩效调查结果。报告显示，从中央部门到县政府的平均分都没有超过60分，即及格线。“三公”资金、权力清单、环保监管等关键信息披露逐步下滑，中央相关规定尚未落实。根据这一分析，报告指出，中国政府的整体透明度在《信息披露条例》实施7年后仍未达到标准。

三大公募基金的透明度正在逐步降低

2012年，国务院办公厅在文件中要求，中央部门要在披露2011年“三项公募基金”支出总额和分项金额的基础上，细化对“三项公募基金”的解释，省级政府要制定出“三项公募基金”的披露时间表，力争在两年左右的时间内实现省级政府对“三项公募基金”的全面披露。2013年明确要求“省级政府要全面披露省级‘三项公募基金’”，同时指出“2015年之前，全国市县政府要全面披露‘三项公募基金’”。2014年国务院办公厅《政府信息公开工作要点》进一步要求“加强‘三项公募基金’的公开，财政拨款安排的‘三项公募基金’全部详细公开”。

如果落实上述部署，在地方层面，省政府最迟要在2014年全面披露“三项公募基金”信息，市县政府最迟要在2015年全面披露。但根据中心的实测数据，截至2015年6月，包括省、市、县在内的地方政府对“三项公募基金”信息的公示得分仅为20.1%，得分最高的是省政府，为30%，市政府为16%，县政府为10%。可见，国务院对“三项公募基金”信息披露的政策和工作要求远未按时完成，随着行政层级的下沉，存在明显的“效能衰减”。

权力清单的披露是县级最差的

2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于推进各级地方政府权力清单制度的指导意见》，正式提出省政府和市县政府要在2015年底前基本完成依法承担行政职能的政府部门和机构权力清单的公布工作。因此，政府“权力清单”的披露第一次有了相对明确的路线图和时间表。

调查报告显示，与“三大公募基金”信息相比，最高决策层对后来的“权力清单”提出了规范性要求，但仍采取了自上而下、循序渐进的策略。但据我们观察，尽管如此，就“权力清单”是否公布并合理分类而言，中央部门得分率为47.5%，低于其“三公”资金的披露；地方三级政府得分率为44.9%，高于其“三公基金”。这一发现表明，自上而下的规范性要求并不是决定政府信息公开水平的唯一因素。地方政府的积极实践表明，与“三大公募基金”相比，权力清单公布的实际阻力较小，因此公开程度相对较高。

不可否认，略高于三分之一的地方政府得分率远非傲人，内部分化巨大——省级政府公布并合理分类的“权力榜”得分率达到68.5%，而市县政府的得分率分别降至54.4%和20.4%。

污染源监督性监测不容乐观

根据《政府信息公开条例》第十条，环境保护监督检查是重点公开领域。《国务院办公厅关于印发2014年政府信息公开工作要点的通知》要求，“污染源环境监管信息、环境违法案件、查处情况、大气污染防治专项检查情况等要及时主动公开。推进国家重点监测企业污染源监管监测信息公开和污染减排信息公开”。

据中心观察，地方政府得分52.6%，略高于一半，其中省政府得分最好，得分率达到90%，市政府67.5%，县级仅5%。根据报告分析，这一信息在省市两级披露程度较高的重要原因之一在于其定义明确。2013年12月26日，《2014年国家重点控股企业名单》公布，共确定不同地区国有控股企业4001家。地方政府只需检查所在地，即可完成辖区内国有控股企业监管监测信息的采集和公布。这一专门领域的详细规定对于明确信息披露的范围和促进信息披露是极其必要和有益的。

然而，县级政府绩效不理想的原因主要有两个:规范性和现实性。规范理由是，根据《国家重点监测企业污染源监督性信息公开办法》第十七条，“各级环境保护主管部门负责向社会公布本级和下级完成的国家重点监测企业污染源监督性监测信息。”这里的“级”显然包括县级政府。但《办法》第十八条随即规定:“地级、省级环境保护主管部门应当通过本部门官方网站向社会公布本辖区内国家重点监测企业的污染源监督性监测结果和不进行监督性监测的原因。信息应在网站上保存至少一年。”统一出版的要求只针对省市政府，不包括县级政府。

因此，县政府是否有规范义务公布辖区内国有控股企业污染源监督性监测信息，目前还不是很清楚。另一方面，由于县级环保部门普遍缺乏相应的监测能力，相关工作一般由市政府来完成，这也是县级政府很少公开这些信息的现实原因。□记者万静