十三五规划建议 习近平：关于“十三五”规划建议的说明

解读《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》

习近平

受中央政治局委托，我现在向全会说明《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的起草情况。

一、提案起草过程“十三五”时期是全面建成小康社会、实现党确定的第一个百年奋斗目标的决定性阶段。制定实施“十三五”规划建议，明确党和国家的战略意图，明确发展的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念和重大举措，绘制未来五年国家发展蓝图，事关全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，事关我国经济社会持续健康发展和社会主义现代化建设全局。

为此，今年1月，中央政治局决定，党的十八届五中全会审议“十三五”规划建议，成立了以我为组长，同志、张同志为副组长，有关部门和地方负责同志参加的文件起草小组，在中央政治局常务委员会领导下，起草建议稿。

1月28日，中共中央印发《关于征求十八届五中全会研究“十三五”规划建议意见的通知》，在党内一定范围内征求意见建议。2月10日，文件起草组召开第一次全体会议，提案草案起草工作正式启动。

从各方面反馈来看，大家一致认为，党的十八届五中全会聚焦“十三五”建言献策，建言献策，对于坚持和发展中国特色社会主义，实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。综合判断，“十三五”期间，我国发展仍处于可大有作为的重要战略机遇期。然而，战略机遇期的内涵发生了深刻变化，中国发展面临诸多有利条件，也面临诸多风险挑战。普遍希望通过制定建议，特别是以新发展理念推动发展，提出一些具有标志性特征的重大战略、重大项目和重大举措，着力解决突出问题和明显不足，明确“十三五”时期我国经济社会发展的基本思路和主要目标，确保如期全面建成小康社会，保持经济社会持续健康发展。在起草过程中，文件起草组充分考虑并认真吸收了各方意见和建议。

文件起草组成立9个多月来，深入开展专题调研，广泛征求各方意见，召开会议讨论修改。根据中央政治局会议的决定，7月底，提案草案在党内进行了一定程度的分发征求意见，包括征求党内一些老同志的意见，特别听取了民主党中央、全国工商联和无党派人士的意见。与此同时，中央政治局常务委员会举行了三次会议，中央政治局举行了两次会议，分别审查了拟议的草案。

根据反馈意见，各地区、各部门对建议稿给予充分肯定。大家一致认为，建议稿体现了“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，体现了党的十八大以来党中央的决策部署，符合我国经济发展新常态的内在要求，具有很强的思想性、战略性、前瞻性和指导性。建议稿提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在理论和实践上取得新突破，对解决发展问题、增强发展动力、培育发展优势具有重大指导意义。建议稿坚持问题导向，聚焦突出问题和明显不足，回应人民诉求和期待，提出一系列新的重大战略和重要举措，对促进经济社会持续健康发展具有重要作用。

在征求意见过程中，提出了许多好的意见和建议，主要有以下几个方面。一是建议对“十三五”时期我国发展面临的机遇和挑战进行更深入、更具前瞻性的分析和总结。二是建议进一步突出就业、教育、社保、住房、医疗等民生指标。三是建议抓住新一轮科技革命带来的机遇，集聚重点领域优势资源，努力在关键核心技术上取得突破。四是建议进一步加大绿色指标在“十三五”各项指标中的权重，将保障人民健康、改善环境质量作为更具约束力的硬指标。五是建议推动内陆地区特别是中西部地区扩大对外开放。六是建议通过完善二次分配、明确精准扶贫和脱贫攻坚政策措施、利用更多公共资源完善社会保障体系等方式，更加注重促进社会公平。

中央指示文件起草组认真研究吸收各方面意见建议。文件起草组对各方面的意见和建议逐一进行了全面总结和分析，并尽可能吸收。

二、提案草案的主要考虑和基本框架

提案草案的起草充分考虑了“十三五”时期我国经济社会发展的趋势和要求。

第一，“十三五”规划作为我国经济发展进入新常态后的第一个五年规划，必须适应新常态、把握新常态、引领新常态。新常态下，中国经济发展呈现速度变化、结构优化、动力转换三大特征。增长速度要从高速向中高速转变，发展方式要从规模速度向质量效益转变，经济结构调整要从增量扩能向存量调整、增量提升转变，发展动力要从主要依靠资源和低成本劳动力等要素向创新驱动转变。这些变化不以人的意志为转移，这是中国经济发展阶段性特征的必然要求。制定“十三五”时期经济社会发展建议，必须充分考虑这些趋势和要求，按照适应新常态、把握新常态、引领新常态的总要求进行战略谋划。

二是面对经济社会发展的新趋势、新机遇、新矛盾、新挑战，在谋划“十三五”时期经济社会发展时，要树立新发展理念，以新发展理念引领发展行动。古人说:“你若有理，事自然，物自然。”发展观是发展行动的先导，是统揽全局、管根、管方向、管长远的事情，是发展思路、发展方向、发展重点的集中体现。发展理念对了，目标任务就定了，政策措施也就定了。为此，《建议》提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，并以这五个发展理念为主线安排了建议。这五个发展理念是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展重点的集中体现，也是改革开放30年来我国发展经验的集中体现，体现了我们党对我国发展规律的新认识。

第三，“十三五”规划作为全面建成小康社会的最终规划，必须牢牢把握全面建成小康社会的短板，加大力度补短板。例如，摆脱农村地区的贫困是一个突出的缺点。不能一方面宣称全面建成小康社会，另一方面又有几千万人的生活水平低于扶贫标准线，这不仅影响了人民群众对全面建成小康社会的满意度，也影响了国际社会对我国全面建成小康社会的认同度。此外，在社会事业发展、生态环境保护、民生保障等方面也存在一些明显不足。谋划“十三五”时期经济社会发展，必须全力补短板，努力提高发展的协调性和平衡性。

另外，考虑到建议通过后，要根据建议制定“十三五”规划纲要，两个文件之间要有合理的分工。因此，建议的重点是树立发展理念，明确发展方向、思路、重点任务和重大举措，把一些具体工作安排留给纲要，更好地体现和发挥建议的宏观性、战略性、指导性。

在起草提案的过程中，要注意以下原则。一是坚持目标导向和问题导向相统一，既从全面建成小康社会的目标上往后推，明确时间节点必须完成的任务，又从亟待解决的问题上往前推，明确解决难题的途径和方法。二是坚持立足国内、着眼全球统筹，以新理念、新理念、新举措积极适应和积极引领经济发展新常态，从全球经济联系出发谋划，重视提升全球范围资源配置能力。三是坚持统筹协调、突出重点，聚焦全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、对外开放、国防建设和党的建设，突出薄弱环节和滞后领域，重点攻关，提出切实可行的思路和措施。四是坚持战略与操作相结合，既强调规划的宏观性、战略性、指导性，又突出规划的约束力、可操作性、可检验性、易评价性，做到虚实结合。

提案草案在结构上分为三节八个部分。引言和第一、二部分构成第一节，属于一般理论。第一部分讲全面建成小康社会决胜阶段的形势和指导思想，总结“十二五”时期我国发展取得的巨大成就，分析“十三五”时期我国发展环境的基本特征，提出“十三五”时期我国发展必须遵循的指导思想和原则。第二部分谈“十三五”时期我国经济社会发展的主要目标和基本理念，提出全面建成小康社会的新目标要求，提出并阐释创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

第三至第七部分构成第二节，属于分论，分别对创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展进行了阐述和部署。第三部分从培育新发展动能、拓展新发展领域空、深入实施创新驱动发展战略、大力推进农业现代化、构建新型产业体系、构建新发展体系、创新完善宏观调控模式七个方面谈坚持创新发展，着力提升发展质量和效益。第四部分，坚持协调发展，努力形成均衡发展结构，从促进区域协调发展、促进城乡协调发展、促进物质文明和精神文明协调发展、促进经济建设和国防建设融合四个方面进行。第五部分围绕坚持绿色发展、改善生态环境，从促进人与自然和谐共生、加快主体功能区建设、推进低碳循环发展、全面节约利用资源、加强环境治理、构筑生态安全屏障六个方面展开。第六部分从完善对外开放战略布局、形成对外开放新体系、推进“一带一路”建设、深化内地与港澳台合作发展、积极参与全球经济治理、积极承担国际责任和义务六个方面谈坚持开放发展、努力实现合作共赢。第七部分从增加公共服务供给、实施扶贫工程、提高教育质量、促进就业创业、缩小收入差距、建立更加公平、更加可持续的社会保障体系、推进健康中国建设、促进人口均衡发展等八个方面，谈坚持共享发展、着力增进民生福祉。

第八部分和结束语构成第三部分。第八部分，加强和改进党的领导，为实现“十三五”规划提供坚强保障。从完善党领导经济社会发展的体制机制、发动群众共同奋斗、加快建设人才强国、运用法治思维和法治方式促进发展、加强和创新社会治理、确保“十三五”规划提出的目标任务落到实处等六个方面入手。结语号召全党全国各族人民同心同德，在全面建设小康社会的决胜阶段夺取伟大胜利。

三、需要重点关注的几个问题

建议稿提出了一系列新的发展要求和重大举措。这里，对其中的一些问题进行简要说明。

第一，关于保持经济中高速增长。建议稿提出了未来五年保持经济中高速增长的目标。主要考虑是确保2020年城乡居民生产总值和人均收入比2010年翻一番，必须保持必要的增速。从GDP翻倍来看，2016-2020年年均经济增速底线在6.5%以上。从城乡居民人均收入翻一番看，2010年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为19109元和5919元。按照居民收入与经济增长同步增长的要求，到2020年，“十三五”期间经济年均增长至少要达到6.5%。保持经济中高速增长，有利于改善民生，让人民感受到全面建成小康社会的成果。随着中国经济发展进入新常态，产能过剩的解决、产业结构的优化升级、创新驱动的发展都需要一定的时间和空。经济下行压力明显，保持高增速并不难。考虑到市场预期的积极引导，留有一定余地，建议稿在综合各方意见的基础上，提出了保持经济中高速增长的目标。

国内外主要研究机构普遍认为，“十三五”期间中国经济潜在年增长率为6%-7%。综合来看，未来中国经济有可能保持7%左右的增速，但不确定因素较多。这是因为未来一段时间全球经贸增长将持续疲软，中国投资和消费需求增长将放缓，形成新市场空需要一个过程。在经济结构和技术条件没有明显改善的情况下，资源安全供给、环境质量和温室气体减排的约束将得到加强，这将使经济增长减少空。经济运行中还存在其他风险，如杠杆率高、经济风险上升等，都制约了经济增长。同时，随着经济总量的不断增加，增速也会相应放缓，这是一个基本规律。

“十三五”期间，中国的发展不仅要看速度，更要看增量，更要看质量。要通过转变经济发展方式、优化经济结构、改善生态环境、提高发展质量和效益，努力实现质量、效益、无水分、可持续增长，实现经济增长。

二是户籍人口城镇化率加快。户籍人口的城镇化率直接反映了城镇化的健康程度。根据国家新型城镇化规划，2020年户籍人口城镇化率将达到45%左右。按照2013年登记人口城镇化率35.9%计算，年均增长1.3个百分点，每年需要转移1600多万户。目前，按常住人口计算，我国城镇化率接近55%，城镇常住人口已达7.5亿。问题是，这7.5亿人中包括2.5亿流动常住人口，他们主要是农民工。他们无法在城镇平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房等公共服务，带来了一些复杂的经济社会问题。

建议提出，加快户籍人口城镇化率，以加快实现中央确定的1亿左右农民工等常住人口在城镇落户的目标。一亿人主要是指上了高等学校、参军进入城镇的农村学生，以及在城镇就业生活5年以上并随家人迁移的农业转移人口。

实现1亿人口在城镇落户意义重大。从供给角度看，在劳动年龄人口总量减少的情况下，稳定劳动力供给和工资成本，培养现代产业工人具有重要意义。从需求角度看，扩大消费需求、稳定房地产市场、扩大城市基础设施和公共服务设施投资意义重大。实现这一目标，不仅有利于稳定经济增长，也有利于促进社会公平正义、和谐稳定，这是全面小康社会惠及更多人的内在要求。这就需要加强户籍制度改革措施的落实，加快完善相关配套政策，确保这一目标的实现。

第三，在我国目前的标准下，农村贫困人口要脱贫，贫困县全部撤掉，整体区域贫困要解决。摆脱农村贫困是全面建设小康社会最艰巨的任务。我国现行扶贫标准是2010年农民年人均纯收入按不变价格计算为2300元，2014年现行扶贫标准为2800元。按照这个标准，2014年底我国农村贫困人口仍有7017万人。考虑价格水平等因素，按现价计算的标准逐年更新。据测算，如果按6%的年增长率调整，2020年国家扶贫标准为人均纯收入4000元左右。未来以扶贫标准为代表的实际生活水平可大致达到2020年全面建成小康社会所需的基本水平，并可持续采用。

通过实施扶贫工程，实施精准扶贫、精准脱贫，可实现7017万农村贫困人口的脱贫目标。2011年至2014年，农村脱贫人口分别为4329万人、2339万人、1650万人和1232万人。因此，未来每年减少1000万人贫困的任务，可以通过采取优秀有效的措施来完成。具体而言，到2020年，通过产业扶持，可实现3000万人脱贫；通过转移就业，可使1000万人脱贫；通过搬迁，1000万人可以脱贫，总计约5000万人。还有2000多万贫困人口完全或部分丧失劳动能力，可以通过社会保障政策摆脱贫困。

第四，实施一批国家重大科技项目，在重大创新领域建立一批国家实验室。实施创新驱动发展战略，必须把重要领域科技创新摆在更加突出的位置，实施一批事关国家全局和长远的重大科技项目。这不仅有助于我国打破重大关键核心技术在战略领域受制于人的局面，也有助于开拓新的产业发展方向和重点领域，培育新的经济增长点。2014年8月，我们决定抓紧实施现有16项国家重大科技专项，进一步聚焦目标、突出重点，攻克高端通用芯片、集成电路设备、宽带移动通信、高端数控机床、核电厂、新药创制等关键核心技术。，加快形成一批战略技术和战略产品，培育新兴产业。在此基础上，以2030年为时间节点，再遴选一批体现国家战略意图的重大科技项目，力争有所突破。从更长远的战略需求出发，坚持有所作为，在航空空发动机、量子通信、智能制造与机器人、深海空深海探测、关键新材料、脑科学、健康防护等领域，部署一批体现国家战略意图的重大科技项目。已经部署的项目和新部署的项目要形成梯级衔接的系统布局，发挥市场经济条件下新型举国体制优势，集中力量、协同攻关，为攀登战略制高点、提高我国综合竞争力、保障国家安全提供支撑。

中国与发达国家在科技和经济实力上的差距主要体现在创新能力上。提高创新能力，必须夯实自主创新的物质技术基础，加快建设以国家实验室为引领的创新基础平台。国家实验室已成为主要发达国家抢占科技创新制高点的重要载体，如阿尔贡、洛斯阿拉莫斯、劳伦斯伯克利、德国亥姆霍兹研究中心等，都是围绕国家使命，依托跨学科、大协作、高强度支撑的协同创新研究基地。当前，我国科技创新进入了以跟踪为重点，向跟踪、运行、引领并存转变的新阶段。迫切需要以国家目标和战略需求为导向，瞄准国际科技前沿，布局一批体量更大、跨学科融合、综合集成的国家实验室，优化人力财力配置，形成协同创新新格局。主要考虑在一些重大创新领域设立一批国家实验室，打造集聚国内外一流人才的高地，组织具有重大引领作用的协同研究，形成代表国家水平、得到国际同行认可、具有国际话语权的科技创新实力，成为抢占国际科技制高点的重要战略创新力量。

五是加强统筹协调，改革完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。金融是现代经济的核心，在很大程度上影响甚至决定着经济的健康发展。现代金融发展的特点是机构种类多、综合经营规模大、产品结构复杂、交易频率高、跨境流动快、风险传导快、影响范围广。国际金融危机爆发后，主要国家加大了金融监管体制改革力度，核心是提高监管标准，形成互补的监管力量和风险处置能力。

近年来，我国金融业发展明显加快，形成了多元化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，尤其是综合化经营趋势明显。这给现行的分业监管体制带来了巨大的挑战。党的十八届三中全会提出了完善加强金融监管监督协调机制的改革任务。近期局部风险频繁暴露，特别是近期资本市场剧烈波动，说明当前监管框架存在不适合中国金融业发展的制度性矛盾。这也再次提醒我们，必须通过改革确保金融安全，有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有效有效的现代金融监管框架，坚守不发生系统性风险的底线。

自国际金融危机以来，主要经济体对金融监管体系进行了重大改革。主要做法是统筹监管体系中的重要金融机构和金融控股公司，特别是负责这些金融机构的审慎管理；统筹监管重要金融基础设施，包括重要支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等。，保持金融基础设施稳定高效运行；全面负责金融业综合统计，通过全覆盖金融业的数据采集，加强和完善金融宏观调控，维护金融稳定。这些做法都值得我们学习和借鉴。

六是对能源水资源消耗总量和强度、建设用地实行双重控制。推进生态文明建设，解决资源紧张、环境污染严重、生态系统退化等问题，必须采取一些硬措施，只有努力，才能有成效。控制能源和水的消耗总量和强度以及建设用地是一项很难的措施。也就是说，不仅要控制总量，还要控制单位GDP能耗、用水量和建设用地强度。这项工作不仅可以节约能源、水土资源，从源头上减少污染物排放，还可以倒逼经济发展方式的转变，提高我国经济发展的绿色水平。

“十一五”首次将单位国内生产总值能耗强度作为约束性指标，“十二五”提出合理控制能源消费总量。现在，这样做是必要和有效的。根据当前资源环境面临的严峻形势，在继续实行能源消费总量和消费强度双重控制的基础上，水资源和建设用地也要实行总量和强度双重控制，作为约束性指标，建立目标责任制，并合理分解落实。要研究建立双重控制的市场化机制，建立预算管理制度、有偿使用和交易制度，运用更多的市场手段来实现双重控制的目标。

七是探索实施休耕轮作制度。经过长期发展，我国耕地开发利用强度过高，水土流失、地下水超采严重、土壤退化和面源污染加剧成为制约农业可持续发展的突出矛盾。目前国内粮食库存增加较多，仓储补贴负担较重。同时，国际市场食品价格较低，国内国际市场食品价格明显倒挂。利用目前国内外丰富的粮食供给，在部分地区实行休耕轮作，不仅有利于耕地的休整和农业的可持续发展，也有利于平衡粮食供需矛盾，稳定农民收入，减轻财政压力。

随着耕地轮作休耕制度的实施，国家可以根据财力和粮食供需情况，在地下漏斗区、重金属污染区和生态严重退化区开展试点，安排一定面积的耕地进行休耕，对休耕农户给予必要的粮食或现金补贴。开展这一试点，既要保证国家粮食安全，又不影响农民收入，休耕不能减少耕地，搞非农化，削弱农业综合生产能力，从而保证粮食生产和供应急需。同时，要加快推进农业走出去，增加国内农产品供给。耕地轮作休耕复杂，有必要先探索开展试点。

第八，关于实行省级以下环保机构监测、监督、执法垂直管理制度。生态环境特别是空气、水、土壤污染严重，已成为全面建设小康社会的突出短板。扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的殷切期望，也是“十三五”期间必须高度重视和认真推进的重要任务。现行以街区为主的地方环境保护管理体制，使一些地方更加重视环境保护事业的发展，对环境监测、监督和执法进行干预，环境保护责任难以落实。存在大量不遵守、执法不严和有罪不罚等现象。综上所述，当前环保系统存在四大突出问题:一是难以对地方政府及其相关部门落实监管责任；二是难以解决地方保护主义对环境监测、监管和执法的干扰；三是难以适应全面解决跨区域、跨流域环境问题的新要求；四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。

《建议》提出的省级以下环保机构监测、监督、执法垂直管理主要是指省级环保部门直接管理市县监测监督机构，并承担其人员和工作费用。市环保局实行以省级环保部门为主的双重管理体制，县环保局不再单独设立，而是作为市环保局的派出机构。这是我国环境管理体制的重大改革，有利于增强环境执法的统一性、权威性和有效性。这项改革要在试点基础上全面展开，力争在“十三五”期间完成改革任务。

第九，关于全面落实一对夫妻可以生育两个孩子的政策。目前，我国人口结构呈现出明显的高龄化、少子化特征，适龄人口生育意愿明显降低，女性总生育率明显低于更替水平。如今，生育的主体是80后和90后。他们的生育观念变了，养育孩子的成本也增加了。同时，社会保障水平提高，养儿防老的社会观念明显弱化。少生孩子，身体更好，已经成为社会生育观念的主流。一方面，据调查，自独生子女夫妻可以生育两个孩子的政策实施以来，我国已有超过1100万对夫妻符合政策条件。截至今年8月底，申请生育二胎的夫妻仅有169万对，占比15.4%。另一方面，中国人口明显老龄化。2014年，60岁以上人口占总人口的比例已超过15%，老年人比例高于世界平均水平，14岁以下人口比例低于世界平均水平，劳动年龄人口开始绝对减少。这一趋势仍在继续。这些都对中国人口均衡发展和人口安全提出了新的挑战。

全面落实一对夫妇可以生育两个孩子的政策，可以进一步释放生育潜力，减缓人口老龄化压力，增加劳动力供给，促进人口均衡发展。这是从中华民族长远发展的战略高度推进人口均衡发展的重要举措。经过慎重计算，国家卫计委等部门认为，实施这一政策是可行的。

　　同志们！讨论、修改、通过“十三五”规划建议，是这次全会的主要任务。做好这项工作，对指导国家“十三五”规划纲要编制、引领“十三五”时期经济社会发展具有十分重要的意义。大家要全面把握和深刻领会建议稿提出的目标、理念、任务、举措，认真思考，深入讨论，提出建设性的意见和建议，使建议稿更加完善。最后，让我们同心同德、群策群力，共同把这次全会开好。