京津冀协同发展规划 京津冀协同发展核心：有序疏解北京非首都功能

京华时报讯中共中央政治局昨天召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。中共中央总书记习近平主持会议。

协同发展战略核心的确定

会议指出，推动京津冀协同发展是国家重大战略。战略核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空结构，寻找集约发展新路子，探索人口密集区优化发展模式，促进区域协调发展，形成新的增长极。

会议强调，要坚持协调发展、重点突破、深化改革、有序推进。严格控制增量、缓解存量、畅通渠道，控制北京人口规模势在必行。要率先在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域取得突破。要大力推进创新驱动发展，提升资源能源保障能力，统筹社会事业发展，扩大对外开放。要加快消除体制机制障碍，推进要素市场一体化，构建京津冀协同发展的体制机制，加快推进公共服务一体化改革。要狠抓试点示范，建设一批试点平台。北京承担了太多的职能

从去年2月习近平总书记听取专题报告到现在中央政治局审议规划纲要，一年多过去了，京津冀协同发展顶层设计即将完成，实施这一重大国家战略的主要着力点已经明确。会议确定，京津冀协同发展的核心是缓解北京的非首都功能。

要实现北京非首都功能的缓解，首先要搞清楚什么是首都功能。去年2月，习近平总书记访京时指出，要明确城市战略定位，坚持和强化首都国家政治中心、文化中心、国际交流中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为世界一流的和谐宜居之都。

“四个中心”确定了北京的功能定位。从实际情况来看，北京承担了太多超出其多功能定位的功能，已经到了必须缓解的地步。

北京市委书记郭金龙近日指出，缓解非首都功能是京津冀协同发展的重中之重，也是我们的必由之路。北京需要轻装上阵，把一些优质资源配置到河北、天津，效果会更大，作用也会更大。

人口控制是主要目标

缓解北京非首都功能的途径是什么？中国区域经济学会副会长姚晨认为，以产业转移为突破口实现非资本功能的疏解，需要打破制度和制度壁垒，打破行政区域限制，在更大范围内促进生产要素自由流动。

中国人民大学教授叶裕民表示:“缓解北京非首都功能，关键是调整经济结构和空之间的结构，控制和缓解与北京首都功能定位不一致的基础产业，进而控制城市人口规模。”

缓解非资本功能，控制人口规模是主要目标。会议强调，要严格控制增量，缓解存量，畅通北京人口。

“要控制城市人口规模，就要考察城市的基本功能，从基础产业规模上进行控制。我们不能简单地用行政手段控制流动人口。这样的瘦身不仅会损害城市生物的健康发展，还会达到预期的效果。”叶玉民说。

□解释

高消费行业将优先解决

去年2月26日，习近平总书记主持召开座谈会，要求京津冀打破“一亩三分地”的思维定势，提出京津冀协同发展的战略思路。

据了解，《京津冀协同发展规划纲要》由京津冀协同发展领导小组组织编制，领导小组下设办公室人员由京津冀三省发展改革委、交通、环保、民航局等相关部门人员组成。但由于三地的定位和利益协调，规划纲要发布的时间晚于预期。

在去年国家发展改革委召开的促进区域协调发展新闻发布会上，国家发展改革委副秘书长范恒山表示，要优化区域功能，就要重新审视和明确京津冀各自的功能定位，重点优化首都功能，努力实现优势互补、协调发展。

规划纲要从京津冀整体发展规划非首都核心功能疏解，进一步推动产业布局调整。三地还将率先在交通、环保、产业等方面取得突破。

记者从参与编制规划纲要的有关部门了解到，目前，北京正在研究今年先解散的产业目录。在未来非资本功能的疏解中，一般产业特别是高消费产业、一些第三产业如物流基地、区域专业市场、一些社会公共服务功能如教育医疗、一些行政事业性服务机构等将优先考虑。

4月29日，北京市委书记郭金龙在北京市委常委会研究一季度经济形势时表示，化解非首都功能是京津冀协同发展的重中之重。“也可以说，京津冀协同发展能不能协调，就看北京的非首都功能如何得到缓解。”

郭金龙表示，北京要轻装上阵，把一些优质资源配置到河北、天津，效果会更大，作用也会更大。解除非资本的职能是资本发展的里程碑。

□对话

公共资源配置不均衡是最大的障碍

受访专家:朱尔娟，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授

京华时报:打破京津冀发展瓶颈、促进区域协调发展的关键和引擎是什么？

朱二娟:我觉得是协同创新。协同创新的本质是实现区域协调发展，突破发展壁垒，促进要素和结构“新组合”，形成区域发展新格局。实现协同发展只有一条路，那就是通过协同创新开辟新路。区域协同创新是跨区域、跨组织、跨文化的复杂协同创新，涉及产品创新、技术创新、管理创新、制度创新等。

京华时报:京津冀协同发展的最大障碍是什么？

朱二娟:最大的障碍在于公共资源配置不均衡，影响了区域内人口、产业、功能的合理布局。是特大城市人口过度膨胀，中小城市吸纳能力不足，难以形成多中心城镇格局的重要原因。从更深层次来看，京津冀公共资源配置不平等是由地方经济发展水平与财力差距较大造成的。北京和天津是直辖市，经济发达，财力雄厚。政府公共服务供给能力强，河北经济实力弱，财力不足。公共资源的配置与现有“分灶吃饭”的财政体制直接相关，与地方间横向财政转移支付制度不完善有关。

京华时报:如何有效解决这个最大的障碍？

朱尔娟:公共服务领域协同创新要加快推进基本公共服务均等化，改革现行财政体制，完善横向财政转移支付制度，按照人口、区域面积等客观标准建立公共服务共建共享机制，构建京津冀跨省域公共服务共享统筹体系。

京华时报:目前三地交通、产业、生态建设协同创新存在哪些障碍？

朱二娟:交通主要是一体化不够。比如超大城市轨道交通密度不足，市郊铁路发展不足；交通建设缺乏统一规划，三地各行其道；区域机场群与港口群之间缺乏分工合作，海港与空港口之间缺乏融合，铁路、公路、机场、港口之间融合不够。产业发展存在的主要问题，首先是缺乏具有国际竞争力的世界级产业集群，三大产业各自形成体系，产业集聚不足，缺乏全球竞争力。生态建设面临的最大挑战是京津冀可持续发展与脆弱生态环境之间的尖锐矛盾。最突出的问题是生态环境共建共享的有效机制尚未建立。

京华时报:如何解决这些障碍？

朱尔娟:交通领域协同创新的突破口要从“对接”入手，以建设快速、高效、大容量、低成本的现代化立体综合交通体系为目标，按照统一规划有效整合区域内现有交通资源，加密交通网络，实现多种交通方式的无缝对接，实现“货畅其流”“客便民”。影响区域产业协调发展的主要障碍在于“断链”，要形成基于产业链的合理分工和布局，因合力而打造具有国际影响力的世界级产业集群。推进生态建设协同创新，必须从完善制度入手，尽快建立生态环境共建共享机制。

京华时报:您对制度保障有什么建议？

朱尔娟:制度创新重点是财税体制、绩效评价、投融资体制和法律制度。比如在财税体制创新方面，要探索建立首都金融，优先考虑北京核心区，由中央按照事权与财权相匹配的原则配置首都金融，确保首都核心功能的发挥。根据三地产业转移承接和利益共享情况，探索建立都市圈财政与地方政府横向分税制是可能的。建议根据三地对产业的边际贡献系数比例，在跨省产业转移时，探索区域间的税收共享和产值共享；对于跨省合作项目带来的增值税、所得税等地方留成部分，可以在合作地区之间按照一定比例进行划分。

关键字1

人口分化

2020年，北京人口不会超过2300万

中央政治局会议指出，京津冀协同发展战略要探索人口密集地区优化发展模式，促进区域协调发展，形成新的增长极。会议强调，要严格控制增量，缓解存量，畅通北京人口。

中国社会科学院当代城乡发展规划研究所副所长张朝维昨日在接受《京华时报》采访时表示，北京今年提出了新的人口控制目标，即到2020年控制在2300万以内。虽然北京实现这一目标并不困难，但只要严格解除存量，继续增加和扩大解除业务形式的范围，还是有希望实现这一目标的。

张朝维介绍，北京要明确把高端服务业和高新技术产业作为主要发展方向。具体来说，北京应该把重点放在公共服务的医疗和教育上，比如把一些大学或医院搬到天津或河北。同时，要继续对非京籍儿童实施严格的准入条件。

北京要抓住经济转型的机遇，继续大力淘汰低端制造业和批发零售业。对于淘汰退出的“负面清单”，要不断完善淘汰目录。比如北京三环主城多条主干道仍有大量装修等小店，不仅存在占用道路、露天处理等严重问题，也与北京国际大都市形象格格不入。对于这些明显不适合北京发展的低端业态，相关部门要明确将其纳入淘汰目录，通过严格控制增量、缓解存量等方式逐步合理缓解。

此外，北京要加大对天津、河北的投资，在北京周边建立一系列可以作为经济、文化、行政副中心的区域性中心城市，并迁出一些大型国有企业和行政机关，代替北京承担一部分人的工作和生活问题。

关键词2

交通一体化

轨道上的京津冀即将建成

京津冀协同发展首先需要交通。北京市交通相关负责人曾表示，目前三地交通一体化规划仍在制定中。根据初步规划，到2020年，着力构建京津冀“一环六辐射两航班五港”交通一体化体系。

“一环路”是首都经济圈中环绕北京的高速走廊。“六辐射”是指从北京向六个方向辐射的交通通道，即西北向京张方向、东向京唐秦方向、东北向京承方向、东南向京津方向、南向经开、新机场方向、西南向京石高速公路。“二飞”是指首都国际机场和新建的北京新机场。这五个港口分别是秦皇岛港、唐山港、曹妃甸港、天津港和黄骅港。

此外，到2020年，主要城市形成9000公里高速公路网和3小时高速公路交通圈，主要城市形成9500公里铁路网和1小时城际铁路交通圈。

根据北京轨道交通2020年规划，将建设经三河、燕郊的平谷线。北京市交通委主任周正宇认为，这是一条真正实现京津冀一体化的线路。此外，燕郊至北京火车站的铁路线已经开通，这也是轨道一体化的一次尝试。据了解，目前三地主管部门已达成协议，将建设“轨道上的京津冀”，包括干线高铁、城际铁路、区域快线、城市地铁系统四个层次。

在公路建设方面，京津冀交界地区有30多条“断头路”，已确定其中10条要连通。其中2个与天津相连，8个与河北相连。在通航空方面，天津市交通运输部负责人曾表示，希望首都机场部分通航空线路能够转移到天津，促进天津港与通航空同步发展。

此外，京津冀公交卡相关工作也在推进中，三地政府部门已达成共识，但尚未确定未来是推出京津冀新卡还是统一使用北京市政卡。

关键词3

生态环境

大气污染防治必须率先突破

《京津冀协同发展规划纲要》提出，率先在生态环境保护等重点领域取得突破。

对此，中国环境科学研究院副院长柴发河表示，以空气污染为例，京津冀是我国空气污染最严重的地区，其他方面的生态改善任务也比较重。生态环境保护涉及产业结构、能源结构、产业布局的调整和发展方式的转变。因此，保护生态环境对整个区域的协调发展具有重要意义。

柴发和表示，围绕大气污染防治，京津冀成立了联合防控合作小组，合作机制基本建立，在APEC空空气质量保障和重污染应对中发挥了重要作用。但由于行政区划的壁垒和经济发展水平的差异，仍然难以协调。因此，有必要突破机制和制度，摆脱现有的“局部保护”。柴发和建议，逐步构建“统一规划、统一标准、统一污染防治、统一监管”的实实在在的区域，将区域协调机制制度化，进一步提高效率，真正发挥突破作用。

“我认为，建立机制和制度是最重要的。”柴发和说，关键问题是要有法律约束。比如能不能出台《京津冀大气污染联防联控条例》来解决法律法规缺失的问题，能不能成立一个真正有实力的超越局部的机构来协调整个区域的生态环境保护？“四个统一”可以通过该机构及其机制的有力授权来实现。

柴发和表示，目前，相关部门正在编制《京津冀深化污染防治中长期规划》，将进一步具体化《京津冀协同发展规划》要求，率先在大气污染防治方面取得突破。

关键词4

产业转移

各种批发市场开始外迁

2014年，北京发布《北京市禁止和限制新产业目录》。《目录》中的管理措施分为禁止性和限制性两类。其中，禁止意味着不允许新的固定资产投资项目或新的市场主体；限制主要包括区域限制、规模限制、产业环节限制、工艺和产品限制。目前北京正在进行的功能性救助主要是第一类。

去年底以来，北京决定对动物园批发市场、大红门服装批发市场、新发地农产品批发市场进行动员搬迁。“动态审批”拥有金凯丽德、丁咚、世纪天乐、天河城、万荣天地等几大服装批发市场，营业面积30万平方米，服装批发摊位约1.3万个，从业人员3万余人。大红门服装批发市场是个“巨无霸”。2010年营业面积超过100万平方米，员工超过10万人，日均客流量超过20万人次。整个商圈有39个大型服装家纺商贸城，年营业额超过300亿元。

据北京市计委统计，北京市区有数百个小商品交易市场。仅北京东城区和西城区的小商品市场就吸纳了约20万外来务工人员就业。

　　在央企外迁方面，北京亦有疏解空间。北京大学教授、中国区域科学学会会长杨开忠接受采访时表示，除了一些对国际经济有影响力、控制力的央企总部外，可以适度迁移部分央企。政府力量对产业转移起着引导和协调的作用，但政府过度干预，往往会产生负效应。一定要以市场为主导，切忌太理想化。一位天津的官员也曾表示，一些非关键性、局级央企的总部没有必要都放在北京，如果中央决策迁走20家央企总部，至少可以为北京减少50万人。