乡是什么结构 乡镇政府结构残缺功能失调：天大责任 巴掌大权力

上世纪90年代末，浙江省嵊州市曾打造了“串起百门知百情；解决几百个困难，甚至几百颗心；对一百个有钱人做一百件事，是“人的感情日记”，备受社会关注。如今，随着第二批党的群众路线教育实践活动的深入开展，嵊州已开始在“基层镇村七站八站、隐形墙密”的条件下，大胆探索打破条块分割、部门壁垒，创新治理模式。记者在半月会谈中进行的调查显示，嵊州的做法反映了目前全国许多地方乡镇工作面临的普遍困境，也为在基层落实党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标提供了宝贵样本。

信息失真、管理失控、干部群众流失

在中国很多县市，乡镇治理的“悬浮层”是痛苦的，改革前的嵊州也不例外。许多乡镇政府面临结构不完整、功能失调的尴尬，基层干部面临定位模糊、身份危机、治理失控的困境。

奇怪的形象:种豆子的人越来越少，数豆子的人越来越多。半月记者了解到，在一些乡镇办事处，很多不同的牌子往往被不同的部门挂着，一个乡镇的基层干部往往有好几个岗位，分别接受垂直上级部门的调度指令。仙岩镇党委书记郑举例说，该镇每周要向工商、税务、土地等部门上报29份报表。“所有部门都需要专门的人员、专职人员、专门的网络、专门的报告，这些都无法概括。一个乡镇只有几个人在工作。单独做这件事需要很大的精力。”

怪物2:责任比生命大，但权力只是一记耳光。乡镇治理一直被形容为“千线之上一针之下”。“千行”意味着责任重大，“一针”意味着权力过小。黄泽镇党委书记王建勇说，例如，非法建造坟墓、非法建筑、盗窃河砂等。，事故发生后一切责任都在乡镇，但乡镇在执法管理上往往无权处理。

奇怪的形象3:乡镇工作唱《四季歌》，忙里偷闲。郑说，乡镇工作的季节性很明显。忙的时候人不够，闲的时候没事干。这种现象对于每个干部来说都特别明显。这样，即使一些乡镇配备了更多的干部，仍然是不够的。

奇怪的形象4:看似垂直管理“插竿到底”，实则处于“漂浮”状态。一位乡镇干部说:“其实七站八站好像都是密密麻麻的墙。由于每面墙人少，职能分散，基层治理工作往往无法落实。很多时候，部门找不到问题，乡镇发现了问题却管不了。”

这些乡镇治理怪现象的背后，是乡镇与部门之间职能分散、力量分化、权责错位的根源。近年来，部门职能通过站院垂直管理不断延伸，乡镇职能不断向部门分散。有的镇村有10多个站，有的站有执法职能，但人少；乡镇干部虽然多，但执法职能很少。

遇到复杂问题时，需要多部门联合，容易出现推诿，效率低下。黄泽镇曾发生一起屠夫在路边绿化带卖肉的事件，存在严重的安全隐患。按职能划分，农业、交通、城管、路政、第三产业等很多部门都可以管，但没人管。乡镇一级权责划分过细，导致工作中出现“失控现象”。

组织与权力配置的倒金字塔带来了权力配置的倒金字塔，为乡镇治理埋下了信息失真、管理失控、干群脱节的隐患。目前，乡镇干部的管理手段非常有限，有时会出现信息失真。一些乡镇干部说要去村里工作，但他们根本没有去。他们凭良心做事，机制上缺乏制度保障。

近年来，随着党委、政府对站、村干部的依赖程度越来越高，乡镇干部的威信相对下降，积极性、主动性减弱。少数乡镇干部在村级管理中失控，部分乡镇驻村干部形式上还存在，但实质上的内容没有了，造成驻村干部形式化、敷衍了事的局面。有的村干部认为，只要跟土地管理处、财务室、派出所、供电所等关系好。，他们不能把乡镇干部当回事。

信息失真、管理失控导致干部群众流失。如今，不仅县市与乡镇干部失去联系，也有乡镇干部与乡村、群众失去联系的迹象。群众找乡政府办事要跑好多次，遇到问题得不到答复。郑说，要警惕“量变到质变”的出现。“干群关系是一次次干出来的，迟早会自燃。在这个过程中，我们甚至可能不知道临界点何时到来。”

打破“分割”，推倒“部门围墙”

据嵊州市委书记金枝介绍，2013年底以来，嵊州决定率先拆除“部门围栏”，整合资源，构建权责一致、规则协调、运行顺畅的乡镇行政管理体系，形成政府主导、便民高效、群众满意的乡镇公共服务体系，构建遵循法律法规、反应迅速、办理有效的乡镇行政执法体系。

一是改革基层行政架构，整合“七站八站”。从今年开始，黄泽镇和仙岩镇被选为全市试点，整合乡镇站工作人员和下属部门资源，设立“三中心一大厅”。

即整合原党政办、党建办、镇纪委、金融办成立党政综合中心，承担党委、人大、政府日常工作；整合原工业办、农办、规划建设、新农村建设等部门，组建发展保障中心，负责连接上部，为村企和个人提供现场服务；整合国土、环保、公安、安监、城管等基层站，成立管理服务中心，设立综合管理信息调度室，集中办公、巡防组、执法，承担社会综合治理职能；计划生育、民政、户籍、社保、卫生等服务窗口全部集中在公共服务大厅，为群众提供“一站式”服务。

在嵊州市地方税务局黄泽分局，半月潭记者看到，这里又挂了一块“嵊州市黄泽镇发展保障中心”的牌子。地税局干部金鹏程说，这里的服务窗口囊括了原一、二、三产业、规划、城建等所有相关服务和审批事项。“这样可以整合办公资源，提高效率。”

这种从背靠背到面对面，从独立工作到协同工作的办公方式，也解决了行政效率和干部作风的问题。原来一两个干部一个办公室组成了一个小世界；现在集中办公像玻璃房一样透明，方便相互监督。副市长或相关科长也在这里，形成扁平化管理，可以快速回复文员。

二是实施联合流动执法，下沉“管理服务步伐”。据市委办介绍，管理服务中心整合了相关基层执法力量，使管理服务力量下沉成为可能。试点乡镇将把当地分成几个区。每个区由一名镇干部和一个由土地、派出所、工商干部组成的综合管理服务中队负责。四人一辆巡逻车巡察全区，承担“主动发现问题、及时固定证据、综合分类交办、依法依规处置”的职能。

“人们不再坐在办公室里，车轮随时都在转动，随时都能发现问题。”王建勇说，这种执法方式提高了乡镇应急处置能力和综合执法能力。过去城镇偷沙挖沙现象多，镇政府执法力度不足。多部门力量整合后，可以应对环保、治安、交通等各种纠纷和问题。黄泽镇还培养村干部，完善人民调解组织，将民间力量与部门专业力量相结合。发现矛盾后，要先调解。如果村里解决不了，就马上交给镇里，实现多部门快速介入。

三要改善干部微群体的民情，爱护“拴干部的绳子”。嵊州依托微博创办的民情微群，重新分配了加强基层干部管理的职能。全市微集群的基层干部越来越多。按照嵊州市的要求，所有55岁以下的乡镇干部必须在工作日通过微博报告行踪。

“因为微博是公开的，所以有很多干部群众浏览，避免了弄虚作假、穿小鞋的情况。”金枝说，“当然，干部也可以清场。现在连村干部都在微博群了。大家互相监督，一目了然处于工作状态。”高枫村党代表周茂火说:“民情微群迫使基层干部务实工作，深入到村民家中、田间地头，否则真实情况写不出来。干部之间的比较，先进还是落后，都会很明显。"

呼吁深层次的制度安排，谨防“短命”

嵊州乡镇治理创新是一次艰难的探索，许多成果来之不易。这项改革虽然受到基层干部群众的欢迎，但目前只是在县级进行，是在不违反现行法律法规的基础上推进的。但新时期我国乡镇存在的治理问题普遍存在，需要大环境逐步改善，并通过制度安排推动相关改革措施，防止“昙花一现”。

在某乡镇法院，一位谈了半个月的记者看到院子里空荡来荡去，院子里立着一栋办公楼。黄泽镇党委副书记姜立说:“基层站大多是独户、独院、独办公楼。很多部门在这里占房占座，有桌子有招牌。”为了推动部门下的机构整合，嵊州市委书记金枝差点摔断腿、磨破嘴。他去了省公安厅、省国土厅等部门，得到了这些部门的支持，但仍有几个垂直管理部门始终谈不上。

对于基层干部来说，他们更担心改革的持久性。一位试点镇的干部说:“说实话，现在推进工作，特别是推进改革，往往要靠关系，靠人情，而不是靠制度推进。这是非常不正常的。”郑希望改革能有制度做保障，这不仅是人为因素造成的，更是“红头文件”推动的，更何况是“一阵风”或“人走茶凉”的尴尬局面。

目前，嵊州对乡镇治理的探索几乎触及到了县制权威的“天花板”。基层干部建议，进一步完善各项改革措施，迫切需要考虑以下深层次问题。

一是基层乡镇治理中的干部管理要与群众路线教育实践有机结合。少数干部习惯了过去的办公环境、体制约束和工作方式，难以适应改革。甚至有人认为以前乡镇做过其他试点，这次只是换了药。而且部门和人员整合后，岗位也少了。新机制如何安排一些干部，需要统筹考虑，妥善处理。

二是通过制度调整乃至法律调整，解决改革中的干部身份和执法权问题。目前一些基层机构的人员虽然已经整合，但身份并没有改变。公安、财税、土地等站场和法院的干部，均由其上级负责管理考核和工资发放。因此，有必要考虑跨部门的系统设计。此外，要赋予乡镇执法单位干部综合执法权，颁发综合执法证，解决公安、环保、国土、工商等不同部门干部资格分离问题，进一步节约人力资源，整合力量。

三是部分站的管辖与试点镇的管辖存在交叉，如何兼顾其他镇的覆盖需要进一步整合。同时，如何全面有效地利用乡镇党委、政府和部门的办公用房，也急需统一规划。

事实上，解决乡镇治理的“悬浮层”问题，必然会动很多部门的奶酪。从人来说，一个乡镇七站八站通常有一两百人。更难摸的是，乡镇班子成员那么多。有的地方还有分管科技的副市长和分管第三产业的副市长。这些人目前无法调整。组织上，过去由于工作缺乏系统性和连续性，制度安排失误，很多基层部门没有整合到位。即使在一些县级开发区，土地、规划和建设部门仍然有很好的分工。

　　长期关注乡镇治理的浙江大学公共管理学院教授胡税根认为，当前，基层政府上下之间、部门之间缝隙是很大的，极易造成行政资源的浪费与行政效率的无谓流失，必须通过深层改革，解决好部门、权力在上下之间、横向之间、内外之间的最佳设置与分配这一全新课题。(记者 何玲玲 李亚彪 商意盈）