污染排放 国务院：未来5到10年污染物排放拐点将全面到来

来源:中国环境污染形势分析与治理对策研究组

布局设计:李子悦

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所的一份研究报告指出，未来5至10年，我国主要污染物排放的“拐点”将全面到来，即污染物排放总体上由升转降。

“中国环境污染形势分析与对策研究”课题组认为，污染物排放拐点的到来与经济新常态密切相关。总的来说，经济新常态不仅要求加大污染治理和减排力度，还要求通过产业结构调整减少污染排放。然而，要显著改善环境质量需要很长时间，这是一个长期的过程。

距离排放拐点还有多远？

排放的拐点将在未来5-10年出现

国家研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室副主任陈告诉记者，根据6类主要大气污染物和8类主要水污染物的排放情况，本报告在构建的分析框架下，对大气和水污染物的排放趋势进行单项分析和求和处理，进而预测我国主要污染物的总体排放趋势。

在我国主要大气污染物中，二氧化硫排放高峰出现在2006年，氮氧化物排放高峰可能出现在2012年。研究报告显示，我国主要污染物排放总体上正进入跨越峰值、进入下行通道的“拐点”，未来5-10年主要污染物排放的拐点将全面到来。初步预计，2016年至2020年，即“十三五”期间，我国主要污染物排放总量将达到峰值。

国务院发展研究中心“中长期增长”课题组的相关研究也显示，随着中国成为中上收入国家，经济增长进入了从高速到中高速的“增长过渡期”，进入GDP中高速增长新常态，年均增速7%-8%，2020年增速约为6.3%。在这种情景下，随着经济增长的放缓和经济结构的调整，污染物产出的增长率下降。同时，随着污染治理的进一步加强，主要污染物排放将陆续达到峰值。

陈说，从经济发展阶段看，重化工业高速发展阶段已经结束，高污染、高能耗行业产量接近峰值。从产业结构来看，结构正在优化，高污染高能耗产业比重不断下降，第三产业比重已超过第二产业。从增长方式来看，已经从依靠要素的高投入转变为依靠效率和创新。“总的来说，经济新常态有助于加强污染治理和减排。经济增长和污染物排放将呈现‘脱钩’趋势。”

拐点是否意味着环境会立即改善？

从根本上改善环境质量需要大约20年的时间

“中国仍处于倒U型“环境库兹涅茨曲线”的“爬坡”阶段，即将跨越高峰。”陈对说道。

根据“环境库兹涅茨曲线”假说，污染物排放与经济发展之间存在类似的“倒U型”曲线:污染物排放随经济发展先增加后减少，即当经济发展到一定水平时，环境污染程度达到最大，然后经济继续发展，但环境污染减少，环境质量逐渐改善。

从国际经验看，“环境库兹涅茨曲线”对主要经济体具有普遍意义，各国主要污染物排放将经历较长的增长期，达到“峰值”或“高原”后基本进入稳定下降通道，常规污染物和非常规污染物排放峰值将在一定时期内相继出现。

课题组认为，未来主要污染物排放的转折点是环境质量最复杂的时期。主要污染物排放拐点将陆续到来，污染物排放总量将处于历史高位，复合污染特征将更加明显。污染物排放拐点的到来，不一定是污染恶化的终点，也不一定是环境质量改善的起点，但很可能是环境质量最复杂的时期。

20世纪中期西方发达国家爆发了严重的空空气污染事件，20世纪六七十年代开始加强大气污染防治。在完成产业化的前提下，历时约30年，主要大气污染物排放超过峰值，逐步减少60%-90%，显著改善了空的空气质量。

项目负责人、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长高世珍表示，“环境质量显著改善需要较长时间，这是一个长期的过程。根据国际经验，综合分析，预测我国大气环境质量要从根本上得到改善，即基本达到目前欧美国家的环境质量水平，需要20年左右的时间。”

如何推动转折点尽快到来？

以环境质量为导向的“精细化”污染控制

“主要污染物排放将进入拐点，这对减排治污的监管能力提出了更高要求，包括监管重点、技术采用、政策工具等。”高时珍表示，目前严格的环境监管会大大降低重点行业的污染水平，但到了一定阶段，重点行业大规模减排和治污设施的减排效果会下降。加强对非重点行业和分散中小企业的环境监管，使其污染物排放符合规定，是中长期污染物减排的潜力所在。污染物排放控制要从粗放式的“总量减排”控制逐步向以环境质量为导向的“精细化”控制阶段转移。此外，不同地区对污染物减排和污染治理措施应有不同的要求，对大气、水、土壤污染治理可适用不同的政策工具。

从现在到2020年，是中国环境质量稳定改善的关键时期。课题组建议多管齐下，完善污染防治工作。首先，要完善环境监管体系，提高环境监管的有效性。最重要的目标是实现党的十八届三中全会《决定》中提出的“建立健全严格监控所有污染物排放、独立开展环境监管和行政执法的环境保护管理体系”。

课题组强调，要实现这一目标，需要在环境监管的立法、组织体系、权力配置、监管工具、问责机制和能力建设等方面下功夫。建立和完善环境监管体系问责机制是突破口。要强化监督问责，完善监督机构内部控制机制，健全“自上而下”的内部问责机制。同时，要完善司法行政诉讼制度，加强对监管机构行为的社会监督，形成“自下而上”的外部问责机制。

此外，课题组建议加快完善污染物减排政策体系。深入贯彻以环境标准为代表的“指挥—控制”环境监管方针，充分发挥其在污染减排中的基础性作用。同时，拓展环境经济政策的广度和深度，推动环境政策工具实用化、多元化发展，发挥市场机制作用，促进污染减排长效机制形成。

课题组认为，加强环境监管，一方面要避免“部门利益”和“碎片化”倾向，使不同部门主导的环境政策形成合力。整个环境政策体系的顶层设计，充分考虑各种环境政策的协同性和互补性。另一方面，在充分实现环境目标的前提下，加强环境政策的成本效益分析，提高环境政策的绩效。