民意测验 市政厅 民主如何可操作：上海城市治理首次“协商民意测验”

要让中国民主可操作化

人们在讨论中国基层民主的发展时，往往会有这样的纠结:要么认为“现在最好，没必要学”，要么一步到位地要求“没有竞争民主，一切都是假的”，而忽略了为社会主义民主从“思想天花板”上下来提供一个可操作的“阶梯”。

       这也是中国改革开放30年来民主实践的核心问题，即“顶层设计”“能否”以及“如何”与底层程序结合。

如何具体操作和实践协商民主的政治要求？它和传统的咨询论坛有什么区别？这就构成了政治诉求如何成为社会现实的“轴心问题”。

       城市基层民主如果缺乏必要的程序、技术和方法，现代许多有效的治理模式、有创新性的自治模式，就会“昙花一现”，无法沉淀形成制度性的“内在结构”；民众也无法经历对制度规则的接受过程。民主参与的热情和意识，无需过度动员，但参与的规则还需要持续“深入人心”。

然而，在中国，很多人简单地将“协商民主”等同于“政治协商”，就像“共同体”概念的泛滥一样——我们把很多我们认为应该的东西都放了进去。有人夸大协商民主的功能，认为它可以取代我们NPC的选举制度和审议制度，一切都可以协商，然后一切都会幸福，但这是以“协商”取代“民主”；有人认为没有竞争性民主就没有真正的平等协商，从而否定了协商的所有可能性。

       我们认为，一个基本的回顾点，是要回到十八大报告提出的“基层协商民主在社会治理中的作用”——“基层协商民主”与“社会治理”。

在此背景下，作为对2014年上海市“一号工程”的直接响应，2015年5月31日，上海市浦东新区浦兴路街道在复旦大学城市治理比较研究中心相关专家的支持下，对“居民自治基金项目”的评选进行了一次完整的“协商民主测试”过程。

       从最初的主持人培训、项目设计程序培训，到最后大会圆满落幕，这一活动前后持续了近半年时间。其本身，不单是理论知识的再现，更是与实际相结合的运用。

2005年，美国斯坦福大学教授、美国人文社会科学院院士詹姆斯·菲什金教授与何宝刚教授一起，将“协商投票”的方法引入浙江省温岭市泽国镇，将缺乏严格程序的“民主谈话”推广为“协商民主”，主要涉及“参与式公共预算”。当时作为浙江大学的参与者，我们是第一个参与这个项目的。此后，协商民主的实践理念得到广泛认可并付诸实践，如云南省盐津县的参与式预算项目。

       2013年，上海市闵行区古美街道在国内首次把“协商民主测验”方法引入“街道党工委的党内民主”，在所有党代表中，按照“协商民主测验”程序进行了操作。其后，在领导支持下，在古龙小区修缮工程项目中，随机抽样代表，又进行了一次操作。

顾美街的第一次行动以党代表为主，但不是在全体党员中“随机抽样”。第二次作业是在项目规划基本确定的情况下进行的。但是这两个实践的结果是令人兴奋和积极的。

       因此，浦兴街道的“居民自治金分配”的协商民主测验程序，成为上海大都市治理中第一个从开始就严格按实践程序操作的项目，改变了过去一直是领导和专家评议的模式，把居民参与和协商民主决策引入项目评选过程中。

谈判投票到底是什么

       大多数民众在大多数时间内，得不到有效的激励，去了解复杂的政策事项。他们处于“理性无知”的状态，这一着名的概念是着名政治经济学家Anthony Downs1957年使用的。作为成千上万人中的一员，人们很容易断定自己的意见不会产生什么不同的效果，那么为何要花费那么多时间来知情？

       通过协商民意测验，样本中的参与者拥有了在几百人中的发言权，以及在每个十几人小组中的发言权。由此，每一个人都能看到，自己的发言至关重要，而随着讨论并介入这些事项，人们就可能发生改变自己的观点。协商民意测验中，对被问及的70%的政策问题，人们在协商前后表达的意见，有统计学上的显着差异。全球20多个国家，包括在中国许多地方，相关实践都有同样的结果。协商民主测验试图显示，当人们认真思考以及更加知情之时，他们会想选择什么。

通过咨询投票，样本中的参与者有权在数百人和每组十几个人中发言。因此，每个人都可以看到，他们的发言非常重要，随着对这些事项的讨论和干预，人们可能会改变看法。在咨询民意调查中，70%的政策问题，咨询前后的意见有显著的统计差异。在全球20多个国家，包括中国很多地方，相关做法都有同样的结果。协商民主测试试图展示人们在认真思考和更了解的情况下想要选择什么。

2013年12月27日，斯坦福大学协商民主中心主任菲什金教授在复旦大学城市治理比较研究中心协商民主沙龙上发表演讲。

       总之，协商民主测验方法是一项基于民众参与的数据收集方法，有助于了解基层社区居民需求，从而提供创新的解决方案。它通过代表性抽样，对关键的政策议题进行协商，是很有效的社区咨询方法。

根据中国的实践，我们认为这种方法具有以下基本特征:

       1.参与者随机抽样产生；

2.参与人数多，组织规模大；

       3.协商前的材料与信息公布；

4.小组讨论和大小组讨论相结合；

       5.协商前后的民意测量问卷；

       6.独立第三方主持人的小组和大组引导。

6.独立第三方主机的集团和大集团指导。

项目负责人韩福国在斯坦福大学学者年会上做关于协商民主的发言。

每一道程序都在上海浦东新区浦兴路街道严格执行，意义不言而喻。由于这是上海这样的大都市第一次，整个项目都是为街道运营，过程极其艰难。

       严格的协商对话程序设置

与其他科研项目不同，我们强调的是第三方高校科研机构只提供具体的技术支持，项目本身就是街道政府与居民的直接协商对话。

       该街道从上到下对项目非常重视。街道相关领导全程参与了第一次理论培训，街道党工委书记朱洪明牵头，街道民政科代敏等全程参与组织整个过程。难能可贵的是，浦东新区社会组织服务中心的杨旭等人，作为复旦大学城市治理比较研究中心的兼职研究人员，提供了直接的第三方技术支撑。

2015年浦兴路街道协商民主测验的现场操作人员集体合照。

起初，人们对“咨询民意”的理解只是为了收集民意。但实际上，“协商”体现的是典型的民主参与方式，“民意”指明的是协商的具体内容，“测验”则意味着推动协商对话的量化统计。这种方法的科学性体现在“概率抽样”的方法上，即在前后两次抽取样本并对固定样本进行检验。通过两份问卷的态度变化，我们可以做出具体的决策。

       项目执行前期有很多工作，包括对样本的概率抽样、对主持人的培训、上门通知和填写前测问卷、发放项目信息资料以及前测问卷的填写和回收。在复旦大学城市治理比较研究中心兼职研究员萧莹敏博士、张显明教授等人技术的支持下，这些工作由浦兴街道的代敏、冬华和浦东社区服务中心工作人员杨旭等进行，复旦大学的何菁、张开平、陈凯萍、巩逸斐等积极参与其中。

2014年萧莹敏博士和韩福国在复旦大学培训学生。

       其中各居委会申报的项目，经过由财务和民政、社会组织、社区治理专家组成的专家委员会初步筛选，主要考虑项目与国家法规性的吻合性以及项目申报的规范，选出了24个项目。这一程序性筛选过程是专家做主的，没有经过居民协商。

其中，居委会申报的项目由财政、民政、社会组织、社区治理专家组成的专家委员会进行初步筛选，筛选出24个项目，主要考虑项目与国家法律法规和项目申报规范的一致性。这一程序性筛查过程由专家主导，居民之间不进行协商。

小组主持人在进行第三次集中培训。

项目组成员在认真工作。

       5月29日，距离“协商民意测验”大会的召开还有两天，项目组要准备大会使用的相关物品，如席卡、出席人员的名字贴纸等。为防止来自不同小区的居民互不认识，导致大会小组讨论时冷场，我们特意为每位确定出席的人员准备名字贴纸，参与人员可将自己的名字贴在身上，方便互相认识。

5月29日，距离“咨询投票”大会还有两天，项目组要准备好大会使用的相关物品，如参会人员的座位卡、姓名贴等。为了防止不同社区的居民互不认识，导致小组讨论沉默，我们专门为每个肯定会参加的人准备了姓名贴，参与者可以把自己的名字贴在身上，方便相互了解。

浦兴街道协商民意测验通知书。

参与者是从整条街的家庭总数中分两步随机抽取的400多人。但我们担心实际参与者不够。上海作为大都市，居民素质高，但彼此更陌生。

       同时，如果被抽到的居民没来参与，是否意味着，其所在小区申报的项目，在申报之时没有公告小区内居民？或者，实际参加会议的人员并不符合随机抽样下的平等参与可能性？各种问题不断浮现在项目组成员脑海中。

在准备过程中，项目团队成员不断确定最终的参与者。到底有多少居民愿意参与这样的协商，这样的会议能否顺利召开，每个人心里都有很多问号。

       5月30日，距离大会召开还有一天，会场安排在浦兴文化活动中心。项目组成员要布置会场：

       首先，需要布置一个大会场，用来召开大组会议，进行问题回答和专家交流环节。

首先要安排一个会议场地，举行大型小组会议，回答问题，交流专家。

浦兴路街道协商民意测验的大会会场图。

       然后，我们布置6个小房间，每个房间有一个组讨论，个别较大的房间有两个小组讨论。

然后，我们安排了6个小房间，每个房间进行小组讨论，一些较大的房间进行两个小组讨论。

小组讨论会场图示。

在大会堂张贴会议议程和规则。场地内位置分布合理，最好各组坐在一起。小房间的桌椅要排列成圆形或之字形，尽可能多的讨论。每个房间都需要保证主机的位置和记录仪的位置。同一个房间里仅有的两个小组应该确保不会互相干扰。这些任务很繁琐，必须认真对待。

       紧张而有序的参与过程

2015年5月31日上午，各申报项目展板布置在会议厅一楼大厅。因为有小组讨论，所以大家在签到的时候要抽签，确定自己的小组，并在签到表中标注所选的小组号，最后生成一个新的参与者小组列表。

       不得不承认，我们对人员参与度和参与人员的热情考虑不充分，导致签到出现了一点混乱，当很多人一起涌过来时，签到处需要不断在名单中找寻到会人员的名字。

       现场有120多名参加者。他们完全是在随机抽样的基础上，自愿参加这一整天的协商民意测验。

现场有120多名参与者。他们自愿在随机抽样的基础上参加了一整天的咨询投票。

普兴路街道协商投票代表现场签到。

       大会总体有序。但我们发现，有人在抽签后和其他小区的人交换抽签结果，进而达到同一小区的人可以在同一小组讨论。一定程度上，这会影响小组讨论的客观性。不过这毕竟是少数，且并未出现一个小组全是一个小区的极端情况。

最令人惊讶的是，不仅所有的参与者都到了，而且很多人都带着家人来参加，这表明参与者的积极性很高。

       整个会场异常热闹。签到虽然有点手忙脚乱，但还是达到了预期效果。

       项目组成员将与会人员随机分成九个小组，为随后的讨论奠定基础。签到结束后，所有与会居民都在大会场集合，观察各个项目的展板内容。一方面是了解会议议程，另一方面也是小组成员之间的初次相识。

项目组成员将参与者随机分为九组，为后续讨论奠定基础。签到结束后，所有参会居民将聚集在会场，观摩各项目展板内容。一方面是了解会议议程，另一方面也是小组成员中的第一次相识。

 参加代表向居委会人员询问项目情况。

浦兴街道协商民意测验项目展板介绍。

浦兴街道咨询民意调查项目展板介绍。

民意代表在参观项目展板，了解项目信息。

小组讨论在小组主持人的主持下进行。上午讨论与社区服务、社区文化相关的申请事项，共协商讨论11项。起初，小组讨论的气氛并不热烈。其中一位年纪较大的民意代表，看了申请材料后，明显很生气。他问:“为什么有的社区可以申报两三个，有的社区没有？”这立刻得到了旁边一位阿姨的认可，她说她所在的小区没有申报项目，来了也没什么可说的。

       这样的气氛僵持了一会儿。为了不耽误时间，主持人一方面安慰两位代表情绪，一方面积极引导大家看第一个项目。此时，另一个阿姨结合自身近期送亲戚急救的真实事件，发表了赞同第三个申报项目的看法。阿姨讲得很动情，还告诉其他人，自己并非申报这个项目的小区的居民，但经历了亲人的急救后，她觉得这个项目非常好，值得推广。

于是，大家开始在申请材料中寻找感兴趣的项目，讨论的氛围开始形成。作为小组的记录者，我们没有参加他们的讨论。

       每个小组里，一定会有一两个非常活跃的居民。这样的居民很多时候引导了整个讨论的方向。而每个小组里也肯定存在一到两个相对沉默的参与者。这部分人对大家的讨论并未表现出过高的热情，能看出他们也在认真翻看申请材料，不过似乎并不愿发表自己的看法。

可能是因为居民第一次接触到小组讨论的形式，对这种形式感到好奇和困惑。他们不知道自己的意见和讨论可能会对项目申报结果产生什么影响。

       或因申报的项目同质性程度较高，讨论出现的问题也很明显，主持人很难引导大家一个接一个项目讨论，大家会对相似性较高的项目一并讨论，或赞同或反对，随后开始讨论小区发生的事。主持人即便进行及时引导，仍可能有短时间冷场。

小组讨论持续一小时。最后每组形成一两个问题提交给会议主持人，由主持人分发给现场专家和相关项目负责人进行解答和讲解。

       大会讨论并不死气沉沉，相反地，比小组讨论更加热烈。现场技术指导张显明老师提醒大会主持人，制止大会上的讨论，需要就问题回答问题。

每组提出的问题都不一样，但都集中在几个项目上，尤其是当项目涉及“志愿者补贴”时，似乎对此还存在争议:志愿者到底能不能拿到补贴？虽然这个问题与社区关系不大，但相关讨论花了很长时间，甚至延伸到下午的第二次讨论。

       专家需要在限定时间内解答这些问题，其反应能力和解释能力受到考验。不过，专家的回答，在很多时候都得到了与会人员的掌声。

因为会议持续了一天，所以有一小部分与会者在午休时间离开了。

       下午和上午类似，先进行小组讨论，然后大会答疑，最后需要填写后测问卷。可能因为有了上午的经验，也可能由于大家彼此更为熟悉，下午讨论的氛围很快形成。

通过上午的会议，首先提出质疑的舆论代表理解为什么一些社区有两三个项目，而另一些社区没有。下午他先说以后需要监督所在社区居委会申报的项目。毕竟“哭的孩子有奶吃”。其他人同意了。

       下午讨论的一个主题是硬件建设。和上午的社区文化不同，这里出现的第一个分歧是：这样的建设项目到底归不归居委会管理。

该团体对一些建设项目反应强烈，认为这应该是物业的工作，不应该由居委会来做，更不用说自治资金了。这个话题似乎引起了大家的误解，大家开始认为这是居委会搞的“圈钱运动”，顿时引起了大家对协商讨论的质疑。有一段时间，上海阿姨和上海叔叔直接用上海话交谈。

       可以发现，小组否定项目的情况，下午明显多于上午。上午讨论涉及更多的是娱乐方面，而下午讨论的是硬件方面，这直接影响到下午的另一个讨论主题——“小区治理”项目的审议以及协商。

不难想象，下午开会的“浓烈火药味”绝对比早上更重。然而，当我们想到可能会有很大的差异时，我们惊讶地发现，许多小组在下午提出了几乎相同的问题。由于话题集中，居民、专家、项目负责人之间争论激烈。一位老人直接质疑项目资金的使用，引起了很多现场居民的共鸣，让现场一度紧张起来。

       最后的环节是，分小组进行填写后测问卷，由小组主持人发放和回收。

协商民主的结果:令人信服

       协商民主不是能解决所有问题的法宝，但它是现代民主的一个具有实践性的机制；同样，相互理解和认同，也并非没有利益冲突。

尽管有许多小问题，整个上海浦东新区浦兴路街道咨询民意调查会议还是圆满结束了。当所有驻地代表离开时，全体工作人员为这一值得庆祝的时刻欢呼。

       随后进行的是紧张的前测和后测的问卷统计工作。经过复旦大学三位同学何菁、张开平和巩逸斐的连夜统计，借助斯坦福生物统计系的刘云霞博士的力量，我们统计出了简单的24个入围项目认可度的平均分比较。

 复旦大学三位同学在通宵统计问卷。

       下面列出人们对部分项目态度前后变化的结果：

下面列出了人们对一些项目前后态度的结果:

备注：韩福国、刘云霞统计分析，何菁、张开平、巩逸斐录入问卷，20150603。

通过上表，我们可以清晰地看到咨询民意调查前后代表们对项目态度的变化，评分选择在0-10之间的平均变化，以及整体数量的细微变化，这些都反映了民意在了解项目后的真实态度。其中有分值差异比较明显的项目，前后分值变化达到2分。因为最终的决策结果涉及街道，所以我们只选择了几个项目来展示。

       一个很有意思的发现是，上海市浦东新区居民的自我参与决策的认知态度，与全国和全球其他地方都有一些差异。

       我们在对居民代表参加完协商民意测验后的决策认知进行了前后的问卷比较，发现了居民对自我参与公共决策的能力和质量有着明显的认同：

对比居民代表参与咨询民意调查后的决策认知，发现居民对自我参与公共决策的能力和素质有明显的认可:

注：韩福国、刘云霞统计分析，何菁、张开平、巩亦斐录入问卷，20150603。

“政府工作人员非常重视我的意见”前后的价值观有所下降，表明居民在获得足够的信息后，特别是在与其他代表沟通协商后，发现政府对他们的意见不够重视，希望他们的意见能得到政府的更多重视。“政府今天会认真考虑我的意见”的分数也下降了，这也说明了对我的意见能否进入决策过程的担忧。这两项在本次态度认知测量中变化最为明显。

       “大多数公共事务非常复杂，像我这样的人不太明白。”这一数值有了轻微上升，因为许多项目涉及预算和具体的社区建设规划、居民需求调研和需求满足等，代表在参与后发现，一个社区项目并不如想象那么容易，会产生对公共事务的理解和尊重。因此，“我关于公共事务的意见值得政府听取”的选项也出现了相应下降。

“像我这样的人在政府决策中没有发言权”的选项也有所下降，说明居民代表认为自己应该有发言权，对参与意识有明显的认同。“大多数人不了解社会公共事务，最好由专家和政府官员来决定”这个选项的价值也有所下降，这也说明专家和政府官员应该听取民意，而不是同意政府和专家单独做决定。

       可操作化的民主

经过40多年的探索，如何突破传统瓶颈期，形成新的“制度提升”？这是中央的顶层要求，也是上海“一号工程”的地方需求。

       通过上海市浦东新区浦兴路街道的协商民主实际操作的整体性流程和结果观察，我们会发现一个最为清晰的基本事实：民主的参与能力和参与流程的科学化密切相关。只有民主可操作化，我们才有不断推进城市和乡村基层社会治理的可能性。

行为实验可以预测社会行为和经济选择的结果，但政治实践最大的困境是无法假设和设定前提条件，也无法控制其他变量。因此，集体行动与个人决策相冲突，结果充满复杂性和不确定性。特别是在基层民主运行中采取随机抽样的方式，选派居民代表参与公共项目的咨询决策。很多观点的改变都是“华丽”的。这才是民主的应有之义，“欢呼”和“没有分歧”的局面，只是缺乏与居民利益真正互动的结果。

       只有民主参与的程度不断提高，我们才能从根本上避免闭门决策的弊病：决策之前一片叫好之声，决策后冲突连连上访不断。

回到之前的会议现场——下午在浦兴路街道召开的协商会上，通过上午的分组讨论和居民对项目熟悉程度的增加，明显比上午的火药味更重。下午，许多小组提出了几乎相同的问题。由于话题集中，包括项目负责人在内的居民和专家在会上争论激烈。一位老人直接质疑项目资金的使用，引起了现场很多居民的共鸣，让现场一度紧张起来。

       这正是由于信息公开、讨论规则公正，大家能充分沟通，相互质询。我们在云南盐津县的贫困山区也面对过同样的场面。但我们有前后问卷进行量化，所有不同意见，都通过量化的民意实现了“万涓汇流”。

 注：韩福国、刘云霞统计分析，何菁、张开平、巩亦斐录入问卷，20150603

我们可以发现，被抽样的民意代表仍然认同其他人对项目的理解，我们可以看到，在第二次问卷调查中，他们认为其他人的理解增加了。但是随着参与的真正实现，人们更加注重自己的态度，所以上表2-4题的数据明显在上升。

       第五题的数值上升，格外说明了公共利益得到了考虑。当每个人都觉得其他人只顾自己利益时，说明他们都考虑到了公共利益。在现场的小组记录和大会讨论中，我们可以清晰看到这一点。

互评的衡量标准是0-10分，但这些题目的选项基本都在5个左右，说明居民有互相理解的态度，而不是得分特别高。这就是协商民主的本质——相互承认和尊重。只有真正倾听，才能听到别人的声音，才能听到自己的声音。

       反观整个项目的操作过程，有许多值得研究的现象。比如，和之前设想的类似，来者更多是上了年纪的中老年人，愿意参与的年轻人似乎并不多；我们在签到时还发现，有些居民对自己所属小区并不了解，不清楚自己是哪个小区的。

我们不禁要问:获批的项目如何才能顺利实施？那些问题很多的项目真的需要根据居民提供的意见进行修改吗？要知道自主项目的重合度很高，而且大部分都是养老项目。

       专家委员会在初次筛选项目时，硬性标准有两条：预算不超过四万元，不是居委会传统职责内的项目。这一标准导致很多小区申报了自身已相当成熟的项目。同时，项目立项本身是否遵从居民意愿，也是众口难调。如果重合度过高，几个邻近小区为何不能联合在一起，申报一个大项目，同时满足这些小区的居民需求，进而使得资源得到最大化利用？

随机抽样是保证科学性的重要一步。但部分社区选派的青年对居委会工作不热心，拒绝很多参会人员，导致青年代表出勤率低。与会人数因居住区而异。有的小区参与者比较多，有的小区甚至没有人参加。因此，如何在科学的基础上进一步合理化提取的样本也是一个亟待解决的问题。

       结论：让民主运转起来

我们永远不要忘记，城市不是人们用来展示“资本”数量的高楼，而是居民过上好日子的容器。在优化城市物质建设规划的同时，要注重城市治理的程序和民主参与的结构。

       上海承担着中国现代国家治理的先行先试的使命和责任，尤其在现代城市民主的可操作化方面，应该结合已有的制度、文化和传统基层资源，创新出有参与空间、有相互认同、有平等协商、有决策民主的基层治理制度。当然，进程一旦启动，问题会不断呈现，程序、技术和方法都需要不断改进。制度只有在不断实践中，才有进步的希望。

我们希望这只是上海普兴路街道的第一步，未来这里会有更多的协商民主实践空。我们也希望上海和全国各地能够在十八大报告和党中央文件的“顶层设计”下，提供更多的“底层制度”。