三大政策性银行 三大政策性银行改革定案：聚焦资本充足率 国开行折中定位

国家开发银行批准的深化改革方案明确将“开发性金融机构”定义为。中国进出口银行和中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。

       4月12日，中国政府网发布信息，由中国人民银行商有关单位提出的中国三大政策性银行改革方案，已经正式获得批准。

其中，国家开发银行批复的深化改革方案不同于2008年的商业化转型，而是明确定位为“开发性金融机构”，并在一定程度上回归政策。中国进出口银行和中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。

       中国政府网并未公布三家政策性银行的具体改革细节，但从批复函件中，仍可看出改革方案的几大关键点，分别是：在“一行一策”原则下，补充三大行资本金，采取“资本约束机制”，完善组织架构和治理结构。

中国三大政策性银行成立于1994年，一开始三大银行定位明确。国家开发银行定位于支持国家基础设施、基础产业、支柱产业等重点领域建设，中国进出口银行支持对外贸易，中国农业发展银行支持农业发展。与其他银行不同，这三家银行不吸收存款，主要依靠国家信用发行债券融资，然后发放贷款。

国开行重新定位“开发性金融机构”

根据国务院批复，国家开发银行坚持开发性金融机构定位；2008年，它是第一个被批准改革的。当时设定了全面转型、商业化的原则，获得中央汇金公司注资，完成股份制改革。但在发展过程中，一直有一种回归政策性银行的说法。2014年，CDB还获准成立住宅金融部门。对定位为开发性金融机构的批复，在一定程度上是对“政策”回归的确认。

       4月12日，央行相关负责人向中新社记者表示，“开发性金融机构”定位为主动服务于国家战略，但银行对项目有选择权，依托信用支持。“市场运作，中长期保本微利，实现财务可持续”，这是开发性金融区别于政策性金融的最大不同之处。相对应的，政策性金融机构仍为“国家兜底”，虽然现在基本可实现中长期可持续发展，但不排除在特定年景、特定项目局部赔钱。

一位CDB官员告诉本报记者，2008年，CDB想推进整体商业化转型，但2008年是全球金融危机，实际上还有政策任务要完成。2014年以来，国内经济下滑，进入新常态。CDB还必须在经济适用房、水利和高铁等国家重大项目中发挥政策支持作用。

       “完全商业化是做不到的。但我们服务国家战略的同时，也做到了经营财务平衡，是有经济效益的，截至去年底的不良贷款率是0.68%，还低于全国商业银行的水平。”上述人士表示，如果国开行完全回归政策性银行，会增加财政负担；而全面商业化又不符合当前的宏观经济背景，因此“开发性金融机构”是一种折中选择。

改革的重点是资本补充机制

       除了国开行的定位有明显调整，此次三家政策性银行深化改革，官方都对资本充足率和资本约束机制提出了要求。

虽然三家银行没有透露具体的改革方案，但在官方复信中的表述已经有所体现。

       国家开发银行改革内容包括“合理补充资本金，强化资本约束机制”；中国进出口银行的改革内容包括“提升资本实力，建立资本充足率约束机制，强化内部管控和外部监管，建立规范的治理结构和决策机制”；中国农业发展银行的改革内容则包括“确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制”。

由于政策性银行由国家财政覆盖，资本充足率问题受到的关注较少。根据国家开发银行2013年年报，其资本充足率为11.28%。然而，中国进出口银行和中国农业发展银行都没有在年报中披露相关指标。据中新社报道，从央行人士处获悉，三大行的资本充足率将统一按照10.5%的标准执行。

       这也是官方首度明确提出将对三大银行采取“资本约束机制”，但具体约束机制不详。

近年来，政策性银行不断拓展商业自营业务。对于农发行，本次改革内容再次强调“对政策性业务和自营业务实行分帐管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制”。

       丝路基金董事总经理王建业在接受新华社采访时分析称：“以进出口银行为例，过去都是一个大盘子里‘抽肥补瘦’，用自营业务的赢利‘反哺’政策性业务的亏损。现在进行分账管理后，将使银行的资产负债管理更为清晰，权责管理更加明确，从而促进内部治理结构的调整和改善。”

人事调整初步完成

       国务院此次部署，还明确要求三大机构完善组织架构和治理结构。

目前，三大银行已经结束了董事长和行长一对一较量的历史。中国农业发展银行最迟完成。今年3月，63岁的农发行行长郑辉因年龄原因退休，58岁的原国家税务总局副局长解学智出任董事长，54岁的中国银行副行长朱淑敏出任新行长。

       农发行此前并未设立董事会，党委书记与行长由一人出任。中国进出口银行的情况也较为相似。其人事也在不久前刚完成调整。今年2月，现年57岁的原中国人民银行副行长胡晓炼，正式赴任中国进出口银行党委书记、董事长。

54岁的刘连歌被进出口银行副行长提拔为行长。

       国家开发银行则更早完成了组织架构改革，现任董事长为胡怀邦，行长为郑之杰。