赵鹏运 法学教授投书澎湃 万字长文呼吁集资诈骗罪“轻刑化”

【写在前面】

从浙江的吴英到湖南的，从黑龙江的焦到吉林的，从四川的田宇文到山西的聂宇晟，近十年来民营企业家因集资诈骗罪和非法吸收公众存款罪被判刑，特别是吴英死刑改判为死缓，引起了社会各界的关注。

       据银监会处置非法集资部际联席会议2013年公布的信息，2005年至2012年间，公安机关年均立非法集资案件2000多起，年均涉案金额200亿元左右。2011年、2012年，此类案件的重刑率均超过30%。

对此，中国社会科学院农村发展研究所民间金融专家、研究员冯兴元与北京理工大学法学院教授徐昕共同主持了非法集资罪研究及修法建议，并进行了为期一年的调查研究。徐昕、黄、王博士共同撰写提案近2万字，对非法集资罪进行梳理反思，呼吁废除集资诈骗罪死刑，并提出修法建议。

       此前，冯兴元教授在2013年亲自率队调查湘西曾成杰非法集资死刑案，并曾在《东方早报》发布长达1万6千字的调查报告，对曾成杰的判罪提出疑问。也有多位经济学家长期关注非法集资罪这一口袋罪的问题，在要求废除集资诈骗死刑判决的同时，要求废除非法集资罪这类罪名。

提案指出，吸收的资金是否用于生产经营，应当作为是否犯罪的关键因素。非法吸收公众存款罪不包括为生产经营筹集的资金。同时，应明确筹资目的的比例。只有用于个人消费或者挥霍的集资比例大于用于投资或者生产经营活动的比例，才能认定行为人具有非法占有目的。

       建议书同时提到，长远来看，随着金融体制改革的不断深入和金融体系的完善，应废除金融管理本位主义的“非法吸收公众存款罪”。

此外，提案要求制定《民间借贷法》，明确合法民间借贷罪与非法吸收公众存款罪的界限。特别提出要突破现有民间借贷利率，最高不超过银行同类借贷利率的4倍，要根据当地经济条件和民间借贷条件综合确定。

       以下为报告全文：

2009年4月16日上午，备受关注的吴英非法集资案在金华市中级人民法院开庭审理。CFP数据

非法集资类犯罪的立法反思与建议

一.导言

       长期以来，民营企业的生存环境十分艰难，其中一个表现就是融资困难。一方面，企业发展需要资金的支持，但民营企业却很难从现有金融体系中获取资金，不得不自谋出路；另一方面，民间融资者常被冠上“非法集资”之名，遭受严厉打击，甚至因触犯集资诈骗罪而面临极刑。例如：

——2003年2月，山西于震商业集团董事长聂宇晟因非法吸收公众存款罪被判处有期徒刑10年；

       ——2003年3月，四川成都新蓉新股份有限公司董事长田玉文因非法吸收公众存款罪被判处有期徒刑11年；

——2003年5月，河北徐水孙大午因非法吸收公众存款罪被判处有期徒刑3年，缓刑4年；

       ——2004年11月，辽宁营口东华集团董事长汪振东因集资诈骗罪被判处死刑；

——2006年6月，译林木业集团负责人赵因非法经营罪被判处有期徒刑15年；

       ——2009年3月，浙江温州市乐清“会主”高秋荷因组织“经济互助会”高息吸纳会钱，以集资诈骗罪被判处死刑；

——2009年8月，浙江省丽水市杜益敏因借新钱、欠巨款，犯集资诈骗罪被判处死刑；

       ——2010年4月，吉林海天实业有限责任公司董事长王希田因集资诈骗罪被判处死缓；

——2010年12月，黑龙江省哈尔滨市夏颖实业公司董事长焦因犯集资诈骗罪被判处死刑。该判决于2013年被最高法院驳回；

       ——2012年，浙江东阳吴英从11位亲友定向集资，以集资诈骗罪初判死刑，后在社会舆论的关注下改判死缓；

——2013年，湖南曾成杰与政府合作建设“三库”，虽能偿还贷款，但仍因集资诈骗罪被判处死刑。

       上述案例只是非法集资类犯罪的一个缩影。事实上，近十年来我国对非法集资一直保持高压态势，对非法集资行为的惩治极为严厉。据2013年11月处置非法集资部际联席会议公布，2005年以来，公安机关年均立非法集资案件2000多起，年均涉案金额200亿元左右；2008年以来，共破案1.6万余起，挽回经济损失近500亿元。法院受理非法集资犯罪案件逐年上升，2011年、2012年受理案件分别为1274起、2223件，上升约79%；连续两年重刑率均超过30%。

刑法严惩非法集资活动的期待与非法集资现象愈演愈烈的现实之间的巨大反差，让我们不得不反思。许多有争议的非法集资案件，如孙大午案、吴英案等，不仅暴露了我国相关法律法规在规范非法集资活动中存在的各种问题，也表明近年来非法集资犯罪中饱私囊的趋势日益明显，导致民营企业生存环境进一步恶化，直接影响了我国市场经济的健康发展。

       因此，如何改变立法和政策，有效区分合法集资行为、一般违法行为和犯罪行为，实现“口袋罪”的除罪化，保障惩治非法集资类犯罪的公平合理，并进一步推动经济犯罪和财产犯罪领域的死刑废除，从而充分保障民营企业家的合法权益，促进市场经济发展，这具有重大而迫切的现实意义。

本报告旨在梳理非法集资犯罪的现行法律和政策，以犯罪构成理论和司法实践为基础，分析非法集资犯罪认定和适用中存在的问题，最终提出既符合我国国情又符合我国实际的切实可行的立法和政策建议。

二、非法集资类犯罪的立法演变与犯罪构成

非法集资不是现行刑法中的特定犯罪，而是一种犯罪行为。根据现行刑法、相关司法解释和实践做法，刑法中涉及非法集资的犯罪包括非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪、欺诈发行股票、债券罪、擅自发行股票、公司、公司债券罪、擅自设立金融机构罪、组织、领导传销罪、非法经营罪。

       其中，擅自设立金融机构可视为非法集资的准备行为；非法吸收公众存款、欺诈发行股票、债券、擅自发行股票、债券、组织、领导传销活动、非法证券、基金当中的非法经营5个罪名属于非法集资类犯罪的主体罪名；非法吸收公众存款罪属非法集资犯罪的一般法规定，其他4个主体罪名属特别法规定；集资诈骗罪是非法集资犯罪的加重罪名。

立法演变

       非法集资类犯罪并非一开始就存在，旧刑法典未有专门规定，它是伴随着社会经济的发展而逐渐被纳入到刑法体系中，并最终在刑法典中出现了相应的罪名。20世纪90年代以前，非法集资活动极少发生，很少受到关注。但到20世纪90年代，伴随着经济的快速发展和金融市场的初步形成，非法集资活动初见端倪。1993年，北京长城机电科技产业公司总裁沈太福因贪污罪和受贿罪被判死刑，这是较早进入人们视野的非法集资案件，被视为改革开放后“非法集资第一案”。

纵观整个立法变迁过程，非法集资犯罪经历了经济行政法规、附属和单行刑法，再到刑法典的明文规定和司法解释规范的出台等阶段。

       1.经济性行政法规和文件

20世纪90年代初，随着经济的发展，发生了一系列涉及金融投资的诈骗案件，特别是1993年北京沈太福非法集资案和1994年江苏无锡邓斌非法集资案。这些案件开启了我国对非法集资的刑事规制，引发了大规模的金融立法活动。这些立法活动最初表现为经济行政法规的颁布。

       较典型和重要的法规和行政文件，例如，1992年国务院发布的《储蓄管理条例》，明确规定实施非法吸收公众存款的应当追究刑事责任；1993年国务院发布的《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理工作的通知》，规定任何地区、部门、企事业单位和个人，一律不准在国务院有关规定之外以各种名义乱集资；同年8月，作为我国较早使用“非法集资”概念的规范性文件，国务院批转的《中国人民银行关于集中信贷资金保证当前经济发展重点需要意见的通知》指出“要坚决制止和纠正违章拆借、非法集资”；9月，国务院又发布《关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》，规定除股份公司股票、企业债券、短期融资券或金融债券外，禁止其余有偿集资活动。

2.附属和单独的刑法

       上述行政法规和文件颁行不久，不少内容就经过全国人大及其常委会的认可而上升为法律。

1995年，全国人大及其常委会先后颁布了《中国人民银行法》《商业银行法》《担保法》《票据法》《保险法》，全国人大常委会颁布了《关于惩治违反公司法犯罪的决定》《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》。上述“五法两决”基本确立了我国金融法律规范体系。其中，单独的刑法《关于惩治违反公司法犯罪的决定》规定了欺诈发行股票、债券罪和擅自发行股票、公司、公司债券罪。《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》正式确立了非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪。决定第七条规定，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处十年以下有期徒刑；第八条规定，以非法占有为目的，以欺诈手段非法集资的，最高可判处死刑。

       此外，1996年最高人民法院出台的《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》对非法集资进行了界定，规定“非法集资是指法人、其他组织或者个人，未经有权机关批准，向社会公众募集资金的行为”。

3.刑法与司法解释

       1997年修订的《刑法》增加了破坏金融管理秩序罪和金融诈骗罪两节，主要吸收了《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》的内容。自此，非法集资类犯罪纳入了刑法典的体系。但鉴于立法存在诸多模糊之处，为更好打击非法集资活动，有关部门又陆续出台了一系列文件，尤其是1997年亚洲金融风暴之后，政府及有关部门为强化金融监管明显加大了治理非法集资的力度。

1998年国务院发布的《禁止非法金融机构和非法金融业务活动办法》等典型重要文件，将“未经中国人民银行批准”作为非法吸收公众存款罪的构成要件，明确说明了该罪的两个特征:“不特定”和“承诺返还”。该规定对犯罪构成要件的解释和具体化，对司法实践具有重要的指导意义。但是，也可以看出，我国经济犯罪的刑事立法依赖于经济行政法规的解释。

       之后，不少文件对“非法集资”做出了界定，并对“非法集资”的主要特征进行了归纳和总结；有些文件甚至对非法集资的形式进行了类型化的列举。

2010年11月，最高人民法院发布《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，2011年1月4日起施行。《解释》对非法集资行为进行了界定，细化了非法集资概念的四个特征要件，列举了构成非法吸收公众存款罪的10种具体行为，明确了集资诈骗罪中“非法占有目的”要件的认定，规定了相关犯罪的定罪量刑标准，还规定了不包括犯罪、免予刑事处罚和作为不作为犯罪处理的免责规则。

       时隔不到四年，2014年3月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》，就关于行政认定、“向社会公开宣传”、“社会公众”等认定问题，以及共同犯罪、涉案财物的追缴和处置、证据收集、涉及民事案件、跨区域案件等处理问题作出了详细解释。该意见是对原司法解释和相关法律法规的进一步细化，在犯罪认定上呈现了一定程度的扩张，更进一步体现从严打击非法集资活动的趋势。

通过这些立法变化，我们不仅可以看到从经济法规到附属、单独的刑法再到刑法典的立法路径，也可以看到国家不断加大对非法集资活动的管控力度，不断打击的过程。

       然而，非法集资愈演愈烈并呈多发态势的现实却表明，国家采用严厉的刑罚规制手段治理非法集资的效果并不理想。

结果不佳的关键原因之一是立法者忽视了立法背景。改革开放后，特别是近二十年来，随着市场转型的推进和金融市场的不断完善，立法所依据的社会现实发生了巨大变化。然而，这些变化，尤其是民营经济的快速发展及其面临的融资难问题，却被立法者有意无意或基于各种顾虑所忽视，导致立法和司法过程中出现各种问题。这些问题和立法背景的具体变化将在后面更详细地分析。

       非法集资类犯罪的构成要件

该部分以现行法律为基础，针对司法实践中的难点，对非法集资罪的构成要件进行了概括性描述。

       1.非法吸收公众存款罪

一般认为，本罪的客体是国家金融管理和市场秩序。设立本罪有两个初衷:一是为了聚集社会资金，更好地投入国家经济建设；二是要保护公民财产安全。但随着经济的发展，其规范目的也逐渐从保护金融机构向保护人民财产安全转变，因此认为本罪的客体是国家金融交易安全秩序更为合适。

       本罪的犯罪对象是公众存款。所谓“存款”是指存款人将资金存入银行或其他金融机构，银行或其他金融机构向存款人支付利息的一种经济活动。所谓“公众存款”是指存款人是不特定的群体，如果存款人只是少数个人或者特定的，不能认为是公众存款。

本罪的客观方面是行为人非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款。具体可分为三类:

       以不法提高存款利率的方式吸收存款，扰乱金融秩序。主要表现为：吸收存款人径直在当场交付存款人或储户的存单上开出高于法定利率的利率。

变相加息吸收存款，扰乱金融秩序。其表现形式多种多样，如:以“体外循环”方式非法借钱；在存款中补足自己擅自提高的利差；擅自在社会上从事有奖储蓄，非法吸收公众存款；以秘密支付实物或者定期支付实物的方式非法吸收存款的；长期秘密期待存款人使用其动产和不动产，非法吸收存款。

       依法无资格从事吸收公众存款业务的单位非法吸收公众存款，扰乱金融秩序。

本罪是行为犯，即使行为人实施了非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款的行为，从而扰乱金融秩序，也将构成本罪的既遂。这也体现了立法上严厉打击所谓“破坏金融市场秩序”的政策。

       本罪的主体为一般主体，凡达到刑事责任年龄且具有刑事责任能力的自然人均可构成本罪。单位亦可成为本罪的主体。这里的单位，既包括可以经营吸收公众存款业务的商业银行等银行金融机构，也包括不能经营吸收公众存款业务的证券公司等非银行金融机构，还可以是其他非金融机构。当然，也有部分人认为本罪主体不包括商业银行等金融机构。

主观上，本罪是故意，即行为人必须知道自己非法吸收公众存款会造成扰乱金融秩序的危害结果，并希望或放任这种结果发生。过失不构成本罪。

       2.集资诈骗罪

本罪侵犯的客体是复杂客体，既侵犯公私财产所有权，又侵犯国家金融管理体制。这种集资诈骗以欺骗的手段欺骗公众，不仅给投资者造成经济损失，还干扰了金融机构储蓄和贷款的正常运行，破坏了国家金融管理秩序。

       本罪在客观方面表现为行为人必须实施了使用诈骗方法非法集资，数额较大的行为。客观方面应符合以下条件：

必须有非法集资，即公司、企业、个人或其他组织，未经批准，违反法律法规，通过不正当渠道向社会公众或集体集资。这是构成本罪的行为的本质。

       集资是使用诈骗方法实施的。所谓使用诈骗方法，是指行为人以非法占有为目的，编造谎言，捏造或者隐瞒事实真相，骗取他人资金的行为。只要行为人采用了隐瞒真相或虚构事实的方法进行集资，均属于使用欺骗方法非法集资行为。

此外，诈骗非法集资必须达到数额较大才构成犯罪。

       本罪的主体是一般主体，任何达到刑事责任年龄、具有刑事责任能力的自然人均可构成本罪。同时，单位也可以成为本罪主体。

主观上，本罪只能是故意，以非法占有为目的。以非法占有为目的，即犯罪分子具有将非法聚集的资金据为己有的主观目的。而据为己有，既包括将非法募集资金置于非法募集资金个人控制之下，也包括将非法募集资金置于单位控制之下。通常目的是将非法募集资金的所有权转移给自己，或者随意挥霍，或者携款潜逃。

       3.欺诈发行股票、债券罪

欺诈发行股票、债券罪，是指在招股说明书、股份认购书、公司、企业债券募集办法中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，发行公司、企业股票或者债券数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的行为。

       本罪侵犯的客体是复杂客体，即国家对证券市场的管理制度以及投资者的合法权益。

在本罪的客观方面，必须有在招股说明书、股份认购书、公司企业债券募集办法中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，发行股票或者公司企业债券数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的行为。

       具体而言，首先，行为人必须实施在招股说明书、认股书、公司、企业债券募集办法中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容的行为；其次，行为人必须实施了发行股票或公司、企业债券的行为；最后，行为人制作虚假的招股说明书、认股书、公司债券募集办法发行股票或者公司、企业债券的行为，必须达到一定的严重程度，即达到“数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的”，才构成犯罪。

自然人和单位都可以是本罪的主体。实际上，大多数科目都是单位。主观上，本罪只能根据故意构成，即行为人知道招股说明书、股份认购、债券募集方式等。自己做的都不是真实、准确、完整的反映公司情况或当前股票、债券发行情况，现在还在积极做。过失不构成本罪。

       4.擅自发行股票、公司、企业债券罪

擅自发行股票、公司、企业债券罪，是指未经国家有关主管部门批准，发行股票、公司、企业债券，数额在五十万元以上，或者擅自发行股票、公司、企业债券，不能及时清偿或者退股，或者造成不良影响的行为。

       本罪所侵犯的客体是复杂客体，即国家的证券发行管理秩序以及社会公众、法人的合法财产权益。本罪的犯罪对象是股票和公司、企业债券。其直接危害对象是证券的认购人，包括法人、非法人单位和自然人；间接危害对象包括在市场竞争中与本罪行为人竞业的其他特定的或非特定的经济实体。

在犯罪客观方面，行为人必须擅自发行股票、公司、企业债券并取得法律后果。具体包括以下几种情况:

       第一，未经国家有关主管部门批准擅自发行股票，包括：股份有限公司发起人未经国务院证券管理机关批准擅自发行股票；股份有限公司董事会未经批准擅自发行股票者；其他任何单位或个人未经批准擅自发行股票。

二是未经国家有关部门批准发行公司、企业债券。根据《公司法》规定，有资格发行公司债券的公司只有:股份有限公司；国有独资公司；两个以上国有企业投资设立的有限责任公司；两个以上其他国有投资主体设立的有限责任公司。上述公司发行公司债券，必须经董事会制定方案，股东会作出决议，报国务院证券管理部门批准后，方可发行公司债券。因此，擅自发行公司债券包括上述公司未经国务院证券管理部门批准发行公司债券；还包括其他未经批准发行公司债券的单位或个人。

       第三，必须发行“数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的行为”，才能成立本罪。

本罪的主体是一般主体，包括自然人和单位。主观上，本罪必须是故意。

       5.擅自设立金融机构罪

根据现行刑法，擅自设立金融机构罪是指未经国家有关主管部门批准，擅自设立商业银行、证券交易所、期货交易所、期货经纪公司、保险公司或者其他金融机构的行为。一般认为，犯罪主体是一般主体，即自然人和单位；侵权的对象是国家对金融机构的访问控制系统；主观性是有意的。可能的争议在于该罪的客观方面，主要集中在如何理解“擅自设立”，如何认定商业银行或其他金融机构的范围，以及合法金融机构擅自设立分支机构是否构成本罪。

       有学者认为，擅自设立金融机构的具体表现形式有三：一是未向中国人民银行申请而设立商业银行等金融机构；二是虽向中国人民银行提出申请，但在未批准的情况下成立商业银行等金融机构；三是虽经中国人民银行批准设立，但在未办理登记、领取营业执照的情况下即予开业。

第三种情况构成犯罪的观点不能成立，因为该行为已经主管部门批准。虽未注册登记取得营业执照，但仅违反工商行政管理法规，属一般违法行为。即使构成犯罪，也构成非法经营等其他犯罪。关于合法金融机构擅自设立分支机构的问题，由于该行为违反了《商业银行法》第十九条，可以按本罪处理，但同时也要考虑危害程度，对不损害、不威胁债权人合法权益的行为按一般违法行为处理。至于商业银行或其他金融机构范围的确定，《商业银行法》、《金融机构管理条例》等法律法规均规定“地下钱庄”、民间互助协会、同乡会等。，其在实践中出现，不属于本罪所列金融机构的范围，故不构成本罪。

三、非法集资类犯罪的立法缺陷及适用问题

非法吸收公众存款罪的立法滞后与扩大适用

       1.立法理念滞后与本罪的实质

通过上述对非法集资立法和打击活动的回顾，不难发现，非法吸收公众存款罪起源于20世纪90年代，是立法者出于维护社会经济安全稳定的需要，以金融市场管理者的身份和地位制定的，旨在维护金融垄断特权和存款专营制度，规范金融市场秩序。在市场经济转型初期，面对新建立的金融市场的不规范和不完善，这种通过刑罚来调节市场秩序的手段具有一定的现实合理性。然而，随着经济转型的不断推进和金融市场的不断完善，这种基于金融管理主义的立法早已不能适应时代的需要，成为民营经济发展的巨大障碍。

       从当前的金融管理体制和刑事立法现状来看，中小企业尤其是民营企业从正规金融机构或渠道获取资金的机会极小，这不仅仅因为国家禁止民间私自融资，先后以“未经中国人民银行批准”和“未经有关部门依法批准或者借用合法经营的形式吸收资金”，作为认定非法吸收公众存款罪的标准；同时也因为正规的融资渠道狭窄，仅有商业银行、信托、股票、公司、企业债券、保险、证券投资基金等几类，且利用上述渠道的条件又往往过高，而国家信贷政策又往往向国有企业倾斜。在个人或单位为发展生产或经营而产生的大量资金需求无法从所谓“正规”途径得到满足的情况下，中小企业尤其是民营企业铤而走险转向民间，面向社会公众募集资金，并通常以高额利息为条件作为快速筹资的方式。

可见，非法吸收公众存款罪本质上反映了金融管理规范理念和制度滞后与民间融资投资需求旺盛之间的突出矛盾。

       2.非法吸收公众存款罪的扩张适用与“口袋化”

目前，非法吸收公众存款罪争议较大，已成为当前金融业案件数量最多的犯罪。这与本罪的扩张、适用和“口袋”密切相关。现实中，该罪有两种扩张路径，即行政扩张和司法扩张。

       就行政上的扩张而言，立足于国家本位和金融管理本位主义，虽然行政机关开始仅将非法吸收公众存款的行为作为非法集资行为的种类之一来规制，但由于现实生活中集资形式多样化并不断翻新，行政监管机关再难以作出类型化的细致区分和判断，故不仅在规定上使用“非法集资”的概念予以囊括，而且在实际执法过程中，不再严格区分性质和类型而作出同样的处理。

一方面，由于该罪的初始立法来源于非刑法，其判断认定依赖于非刑法，故延续了上述行政机关未作详细区分、未对非法集资作出明确区分的思想，使非法集资即非法吸收公众存款；另一方面，鉴于现行刑法罪名体系和罪名设置，难以涵盖大量非典型集资行为。司法实践中，司法机关对“公众”和“存款”的概念进行了扩张性的解释，导致了非法吸收公众存款罪适用于非法集资行为，而没有区分吸收资金的目的或是否会造成严重后果的现象。

       因而，在司法实践中呈现出非法吸收公众存款罪“口袋化”的状态：除了单纯的诈骗行为适用集资诈骗罪、涉及股票、债券等特定犯罪对象的适用擅自发行股票、公司、企业债券罪外，其他多数的集资行为则被“包容”在非法吸收公众存款罪中。

这种通过扩大非法吸收公众存款罪的解释来打击非法集资活动的做法，既违背了罪刑法定原则，也违背了法律解释的基本立场和逻辑，未能有效预防和规范非法集资活动，更没有为民间金融合法化预留空空间，造成刑法自身的结构性危机和刑法与社会的脱节。

       3.罪与非罪之间缺少缓冲机制

现行立法的认定和适用不仅缺乏明确的融资活动是否违法的界定标准，而且在实践中难以区分非法吸收公众存款与合法民间借贷。而且，在合法民间借贷与构成犯罪的非法集资之间，只有不受法律保护但不违法的高利贷，缺乏非法但不构成犯罪的公益型借贷，即法律行为与犯罪之间没有缓冲地带。

       集资诈骗罪的扩张适用与刑罚畸重

1.集资诈骗罪的扩大适用与认定

       集资诈骗罪的适用与认定在司法实践中表现出不同程度的扩张。这些扩张主要表现在“非法占有目的”和“使用诈骗方法”这两个关键要件的认定上。

“非法占有目的”的认定

       作为非法集资罪中刑罚最重的罪名，集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪的本质区别在于是否“以非法占有为目的”。尽管相关司法解释对此作出了规定，但司法实践中依然存在仅根据行为人无法返还较大数额的非法集资款的结果，或仅根据行为人存在将集资款用于个人消费或挥霍的情形，就推定行为人具有非法占有目的的案例。吴英案就是典型例证，该案中“一时不能归还他人款项的情节”被法院作为具有非法占有目的之倒推依据，而引发了广泛的争议。

“欺诈方法”的识别

       1996年最高人民法院《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题解释》就已对“诈骗方法”进行了明确界定：“诈骗方法是指行为人采取虚构集资用途，以虚假的证明文件和高回报率为诱饵，骗取集资款的手段。”可见，立法对“诈骗方法”的认定，采用了三个条件，即“诈骗方法=虚构集资用途+以虚假的证明文件+高回报率为诱饵”。尽管上述条件明显缩小了“诈骗方法”的外延，但却未能看到金融领域中“诈骗方法”的特殊性。

在区分生活、市场、投资、投机四个领域不同欺诈标准的基础上，有学者指出，目前的普遍观点属于早期静态工业社会的欺诈学说，导致两个问题:一是过分追求安全价值，忽视金融市场更需要的利益价值；二是将民间借贷中的欺诈等同于“欺诈法”，让浙江有民间融资行为的企业可以被地毯式定罪。

       在实践中，司法机关则常对“诈骗方法”进行不同程度的弱化。例如，吴英案的一审判决书对涉案数额娓娓道来，但对“诈骗方法”却一笔带过，而其所赖以证明构成“诈骗方法”的论证也同样存在争议。

2.集资诈骗的整体处罚太重了

       集资诈骗罪的死刑问题

对集资诈骗罪的死刑从单一刑法开始，后来在《刑法》中有所规定。但国外刑法一般将集资诈骗罪作为诈骗罪处罚，对诈骗罪的法定刑为有期徒刑或者拘役，不判处死刑。《刑法修正案》取消了对其他金融诈骗犯罪的死刑，只保留了对集资诈骗罪的死刑，这再次使得对该罪保留死刑的合理性受到强烈质疑。最近，广泛征求意见的《刑法修正案九》明确提出废除集资诈骗罪死刑。

       作为经济犯罪的集资诈骗罪必须废除死刑，这是学界和社会多年以来的呼吁。

第一，从罪刑法定原则来看，由于市场无法避免一些“欺诈”行为，社会对欺诈的容忍度与日俱增，其可罚性逐渐降低。集资诈骗罪是非暴力犯罪，与公私财产所有权、理财秩序、死刑相匹配的生命权并不等同。同时出资人本身也有过错，应该分担一些责任，所以判处死刑是极其不合适的。

       第二，从法定刑设置的根据和原则来看，一方面，法定刑设置的主要根据在于社会危害性，但集资诈骗罪的社会危害性远不如想象中的大，且在一定程度上警醒投资者，刺激成熟市场的自我培育和生成，因而很难从社会危害性上找到充足的理由对犯罪者处以死刑；另一方面，法定刑设置的原则是公正、明确和协调原则，在其他金融犯罪和普通诈骗犯罪都废除死刑的情况下，单独对集资诈骗罪保留了死刑明显不合理，体现了罪与罪之间的不均衡。

再次，从死刑的功能来看，集资诈骗罪的死刑并没有达到预期的威慑功能，因为很多集资人往往被现有的金融体系“逼上梁山”，无法实现对集资诈骗罪人的教育改造功能。集资诈骗罪的死刑也未能更好地抚慰被害人的创伤，因为被害人最关心的是经济利益的实现，甚至在某种意义上，死刑几乎切断了被害人实现预期经济利益的可能性，从“杀人”变成了“杀人”。

       第四，从社会现状与体制来看，集资诈骗罪的发生与金融垄断体制有关，卖方市场的银行垄断使经营者“逼良为娼”，民间集资的发生存在必然性，犯罪原因中有相当多的制度因素，对集资者适用死刑在前提上缺乏正当性。

集资诈骗的法定处罚非常重

       由于立法者受到严惩非法集资观念的影响，集资诈骗罪设定的法定刑畸重。而到了具体个案中，由于集资诈骗犯罪属于涉众型犯罪并可能引发群体性事件，因而法官难以发挥主观能动作用，对集资诈骗罪的判处很容易偏重，沦为“维稳”的手段之一。事实上，无论是立法者还是司法者，在严苛的金融管理主义的影响下，均对集资诈骗罪的危害性作出了过高的评价。

首先，与盗窃、抢劫等财产犯罪相比，集资诈骗罪的发案率、反社会性以及被害人和社会的报复欲望都要比盗窃、抢劫等财产犯罪小得多。

       其次，就自身性质而言，诈骗罪是可控性较强的自损犯罪，对社会波及性很小，同时作为平和型犯罪，其违法性更轻。

非法集资犯罪的其他问题

       1.非法集资案件财产处置程序的设置不规范

根据相关刑事法律法规的规定，办案机关只能先扣押涉案款物，随案移送司法机关。司法机关作出相应生效判决后，一审司法机关将依法处理。但由于上述规范规定的程序简单粗暴，操作过程不透明，缺乏监督机制，地方党政部门干预严重，导致长期存在非法集资等财产类型刑事案件，处置程序混乱，尤其是涉案财产的追缴、拍卖等关键环节，暗箱操作、侵占、截留私有股等腐败现象严重，成为相关部门谋取不当利益的重要来源。

       特别是办案机关案款提留制度的存在，使得实践中出现了不少在立案之初办案机关或政府牵头主导的专案组即将其扣押的涉案财产予以贱卖的现象。

这些违法行为一方面迫使司法机关对本可以无罪的集资行为作出有罪判决，另一方面也使被害人失去了基本的程序保障。备受关注的吴英案也存在类似问题。

       2.民间借贷缺乏立法的引导、协调和规范

非法集资犯罪的一大问题是，民间借贷与非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪等非法集资犯罪难以划清界限。同时，基于金融管理主义的刑事立法也缺乏对私人投资者利益的关注和保护。因此，从某种意义上说，非法集资罪的立法和认定与民间借贷缺乏立法指导、协调和规范密切相关。

       作为正规金融的有益补充，以民间借贷为内容的民间经济活动对我国市场经济的发展，以及金融体制的改革起到了良好的促进作用。然而，当前的民间借贷却处于一种较为混乱的状态：一方面，民间借贷基于门槛低、手续简便、无须担保等特点，成为了许多借贷无门的中小企业融资的重要方式，日趋繁荣；另一方面，民间借贷由于面临着限制和风险，利率一再飙升，且纠纷不断，犯罪率逐年上升。

造成混乱的关键原因之一在于民间借贷缺乏立法指导、协调和规范。具体而言，我国现行关于民间借贷的法律规定过于分散，多表现为行政法规和司法解释，立法层次低、过于粗糙、缺乏可操作性，无法对民间借贷进行有效引导和保护，不能适应市场发展和金融体制改革的需要。

四、非法集资类犯罪的立法建议

非法吸收公众存款罪的限制性适用与非犯罪化

       鉴于非法吸收公众存款罪在立法和司法适用过程所存在的种种弊端，有必要在系统反思的基础上，对该罪进行科学合理的除罪化设计。但考虑到除罪化短期内不太容易实现，而当前此罪虽具有一定的现实合理性，却存在“口袋”化、扩大化、直接融资行为当间接融资行为处理、非法集资与合法民间借贷、合理的民间融资无法区分等多重弊端，故我们提出分阶段的立法改革建议。当务之急，须从多方面严格限缩非法吸收公众存款罪的适用。长远而言，非法吸收公众存款罪应实现除罪化。

1.立法理念的转变

       金融立法的理念可概括为两种：金融管理主义和金融交易主义。所谓金融管理主义，就是将所有金融犯罪都看作是对金融管理秩序的破坏；金融交易主义则是以市场的正常活动为核心，将破坏市场交易的行为通过刑罚处罚。

非法吸收公众存款罪的成立主要是由于金融管理主义，旨在维护国有金融机构对存款业务的垄断。随着市场经济的发展和金融改革的推进，一些地区对民间融资的需求旺盛且普遍。基于控制和维护国家金融垄断的刑法规制，与金融市场日益开放的要求和民间金融逐渐合法化的趋势背道而驰。而且，非法吸收公众存款罪还有一个不可克服的弊端，那就是利用间接融资手段来处理直接融资问题，无法在法律上为民间融资预留空。

       因此，立法理念须实现从金融管理主义向金融交易主义转变，以保护侵犯公民法人的财产权、促进市场经济的发展为标准，结合违法案件的发生原因、危害大小等具体情况，严格区分一般违法行为和犯罪行为，将一些形式上的违法行为非犯罪化，并设置一定的豁免条款，从而使刑罚的力量主要集中于打击严重危害社会经济安全的犯罪。

2.限制的适用及立法建议

       限缩适用的基本方法是，提高非法吸收公众存款罪的入罪标准和范围，即在不损害罪刑法定原则的前提下，以刑法的谦抑性为指引，一定程度上提高并严格解释非法吸收公众存款罪的构成要件，保证刑法的合理适用。具体可从两个维度着手：正面肯定合法范围，反面严格解释和适用。

一是从正面明确合法民间集资的范围，将生产经营需要合理的“非法集资”活动合法化，同时严格区分间接融资行为和直接融资行为，将针对合法商业生产经营的直接融资行为排除在非法吸收公众存款罪之外。

       第二，从反面严格解释和适用，正确界定非法吸收公众存款罪中“存款”的涵义，提高该罪“违法性”之法的层级，并注重考查集资行为本身以及集资者与投资者之间的风险负担。

首先，应根据金融业的特点，在商业银行法中寻求“存款”的本义，即存款作为商业银行的必不可少的业务，应仅指活期存款，而金融业存款业务的本质在于利用吸收的公共资金进行资本和货币运作。因此，存款的本质特征不是偿还本金和利息，而是是否将募集的资金用于经营资本和货币。因此，吸收“存款”的目的和用途构成“存款”本义的一部分。只有将募集资金用于以经营资本和货币为目的的间接融资，才能认定为非法吸收公众存款罪。

       其次，“违法性”之法的层级应限于法律法规，行政规章、命令、政策、文件等均不能作为该罪构成中违法性的依据。

最后，应根据不同的市场、投资或投机领域，结合收益率和谨慎性的标准，考虑筹资行为的风险以及筹资者和投资者之间市场风险的合理分配。在此基础上，应当将集资行为的风险作为定罪量刑的重要因素，将用于生产经营且无风险或风险较小的吸收资金行为排除在本罪之外。

       此外，还应设置一些豁免规则，将一般的社会危害性不大的非法集资行为，不作为犯罪处理。

因此，我们建议立法将空白色犯罪与显性犯罪相结合，规定非法吸收公众存款罪。具体可设定为:违反国家金融管理法律法规，非法吸收公众存款或变相吸收公众存款，用于经营资本和货币，数额较大或情节严重。在此基础上，最高法院可以发布司法解释或指导性案例，明确列举非法吸收公众存款罪的“违法性”、“存款性”和具体行为，明确将吸收公众存款用于生产经营的行为排除在犯罪之外。

       在此立法建议下，即在区分直接融资行为和间接融资行为的立法思路下，对当前吸收公众存款属直接融资的行为，可通过对“擅自发行股票、公司、企业债券罪”进行适当调整予以规制。要实现这一转型，应对《证券法》中的“证券”做扩大化界定，罪状列举不局限于股票、公司债券、企业债券，“擅自发行股票、公司、企业债券罪”也应相应改为“擅自公开发行证券罪”。

但是，必须指出的是，“将集资纳入证券监管体系只能是一种选择，可能并不是最佳选择。如果没有相应的制度支持和各种不规范的集资活动，它们的弊端也会出现在证券市场上。”因此，需要在具体设计中充分考虑，找到证券与股票、公司债、公司债等概念的衔接点，合理设置证券法律法规体系。但这还需要在后续更仔细、更严谨的研究。

       3.非法吸收公众存款罪的“除罪化”

在金融体系存在诸多弊端、民间融资不规范、管制制度不完善的现状下，保留非法吸收公众存款罪以维护正常的金融运行秩序仍有其立法价值。然而，实施限制只是一种临时措施。随着金融体制改革的深入和金融体系的完善，基于金融管理本位主义的非法吸收公众存款罪应予废除，而民间融资投资市场则应以民商事和行政手段及《证券法》加以规制，具有严重社会危害性的直接融资方式的非法集资活动则以擅自公开发行证券罪予以规制。

       集资诈骗罪的限缩解释与轻刑化

集资诈骗罪属于特殊关系和一般关系，其立法本意是为了查处以非法占有为目的的非法集资。但在金融管理主义标准、打击非法集资犯罪的刑事政策和“维稳”政策的影响下，加上“诈骗”一词，很容易做出无限扩张的解释。集资诈骗罪在实践中被滥用，成为名副其实的“口袋犯罪”，不少民营企业家被判处重刑甚至死刑。备受关注的吴英案就是一个典型的例子。因此，有必要严格解释集资诈骗罪，废除死刑，减轻刑罚。

       1.限缩解释

现实中存在着不同程度的“欺诈”，比如各种夸张的广告，这些“欺诈”与民商事活动交织在一起。因此，与盗窃、抢劫等财产犯罪不同，社会对诈骗的容忍度逐渐提高。对诈骗罪定罪，应考虑刑法与民商法的区分，实现罪与一般民事欺诈的分离。基于刑法谦抑性、必要性和最终救济性的原则，刑法只有在无法通过民商法和行政法获得救济的情况下才应“释放”。因此，应明确“无刑法可纠”的原则，贯彻“先民后刑”的定罪理念。只有当损失无法通过民事诉讼救济或无法通过其他民事、行政手段获得救济时，刑法才能启动并认定为犯罪。

       在此基础上，须对集资诈骗罪适用的几个关键要素作出严格限定。首先，对“非法占有目的”作出明确规定。应明确集资款“无法返还”的原因，将暂时无法返还或者非因个人主观原因而造成的无法返还，如因投入生产而无法收回成本、因经营不善而破产导致款项无法返还等，排除在“非法占有目的”之外。同时，应对集资款用途的比例作出明确规定，只有当行为人将集资款用于个人消费或挥霍的比例大于用于投资或生产经营活动的比例时，才能认定其具有非法占有目的。

其次，在判断“使用诈骗方法”时，应综合考虑市场背景、社会观念、地理位置、经济水平等因素，严格区分民间借贷等民事关系中的一般诈骗与刑法中的集资诈骗；还要考虑涉及的金额和利息的多少，注意义务的合理分配。比如对于高回报率的投资或投机，投资者自身要承担相应的风险，承担更多的注意义务，在一定程度上减轻对集资人的处罚。

       2.集资诈骗罪的死刑废除

多年来，社会各界积极呼吁废除对集资诈骗罪的死刑。对这一罪行废除死刑有绝对充分和正当的理由:

       第一，作为经济型非暴力犯罪，集资诈骗所侵犯的法益与人身无涉，以此剥夺他人生命不符合报应刑理论。

第二，作为一种特殊的诈骗罪，在普通诈骗罪已经废除死刑的情况下，保留死刑不符合刑法罪刑相适应的原则，也违反了刑法整体量刑均衡的原则。

       第三，在刑罚轻重的考量因素中，被害人是否存在过错应予考虑，对于集资诈骗的受害人而言，其自身往往因贪图高利而间接推动了犯罪的发展，具有一定的过错。

第四，集资诈骗罪保留死刑不符合宽严相济的刑事政策。

       第五，也是最重要的是，人的生命权利不能以经济价值来衡量，无论是经济秩序、公私财产所有权还是公共职务的廉洁性和人的生命均不具有等价性。正因如此，经济犯罪和财产犯罪判处死刑不具有刑罚的等价性和公正性，不符合刑罚人道主义和轻缓化的国际潮流，应尽快废除一切经济犯罪和财产犯罪的死刑。值得庆幸的是，2014年出台的《刑法修正案九》已明确废除集资诈骗罪的死刑，正式通过没有问题。因此，下一步的努力方向则是集资诈骗罪的轻刑化。

3.减轻对集资诈骗的处罚

       与其他财产犯罪相比，集资诈骗罪的法定刑明显偏重。故仅仅废除死刑仍然不够，集资诈骗罪还应进一步轻刑化。具体而言，诈骗罪与侵占罪在危害性和行为方式上具有较大的相似性，其客观违法性较盗窃罪等其他财产犯罪更弱，其法定刑应当低于盗窃罪，而与侵占罪近似。有学者认为，同样或类似的情况下，诈骗罪的起刑数额应高于盗窃罪，法定最高刑应低于盗窃罪，才能够体现出罪刑相适应的基本要求。与普通诈骗罪相比，集资诈骗罪具有法定犯的因素，且出资者往往存在贪图高利的过错，属于法律并不鼓励的“投机”和“不劳而获”行为，故其危害性和可罚性较之普通诈骗罪更轻，因此集资诈骗罪的法定刑应当低于普通诈骗罪。

综上分析，本文提出了一些立法建议:

       在实行“先民后刑”的定罪思路下，将集资诈骗罪修订为“以非法占有为目的，进行非法集资，骗取集资款，数额较大的行为”。同时，最高法院出台司法解释或发布指导性案例，从“无法返还”的原因、集资用途等方面对“以非法占有为目的”进行严格解释。

在刑罚方面，应当废除集资诈骗罪的死刑，法定刑应当低于盗窃罪和普通诈骗罪。我们的建议是:犯集资诈骗罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处2万元以上20万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处5万元以上50万元以下罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金或者没收财产；数额特别巨大，给国家和社会公众利益造成特别重大损失的，处无期徒刑，并处没收财产。单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大或者有其他严重情节的，处5年以上10年以下有期徒刑；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。

       与非法集资行为相关犯罪的立法建议

鉴于2010年《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》涉及非法集资相关犯罪:组织、领导传销活动罪、非法经营罪、虚假广告罪，在此也提出相关立法建议。

       1.取消非法经营罪

非法经营罪，原名投机倒把罪，已成为经济领域最大的“口袋罪”。口袋犯罪的根本特征是对犯罪的描述具有高度概括性和模糊性，使得犯罪内容具有不确定性，进而可以对相关行为进行“加载”。“口袋犯罪”的存在和设置不仅违背了罪刑法定原则，也与市场经济应遵循的自由和安全原则背道而驰。

       当前司法实践中的非法经营罪适用急剧扩张并泛化的趋势明显，具体表现为三种情形：一是通过司法解释将大量新型经济案件纳入该罪调整范围；二是原有部分社会常见违法犯罪行为亦被纳入该罪，存在打击面过宽的问题；三是将理论上不适宜纳入该罪的犯罪行为纳入该罪予以惩处，引发广泛的争议和批评。

针对该罪在立法和实践中的不足，我们建议尽快废除非法经营罪，这也是社会各界多年来的呼吁。在非法经营罪正式废止之前，必须加以约束和规范，即严格遵守犯罪法定原则，严格遵守刑法谦抑性，站在维护市场自由和人权的立场上，对不作为条款中的“违反国家规定”，特别是“其他”、“非法经营”、“严重扰乱市场秩序”等关键点给予严格合理的解释。

       2.组织、领导传销活动罪的修订

《刑法修正案》增设了组织、领导传销活动罪，改变了以往司法解释将组织、领导传销作为非法经营罪处理的做法，有利于打击传销犯罪，更符合刑事立法规律。但考虑到该罪的描述仅规定了“组织、领导……引诱、胁迫参加者继续发展他人参加……”，将一般参加者排除在介绍、欺骗、胁迫他人参加传销之外，不利于规范和打击传销犯罪。因此，我们建议增加欺骗、胁迫、介绍参加传销罪，删除组织、领导传销罪中“引诱、胁迫参加者继续发展他人参加”的表述。

       规范非法集资类犯罪案件的财产处置程序

当前，非法集资犯罪涉案财产处置程序不科学、不合理，客观上给相关司法行政机关留下空，成为执法机关滥用和“制造”非法集资犯罪的重要诱因，必须规范和完善程序。当然，这个问题并不局限于非法集资刑事案件，而是具有普遍的制度意义，相关方面也开始重视并提出了初步的改革方案。2014年12月，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于进一步规范刑事诉讼涉案财产处置工作的意见》，要求各地尽快探索建立涉案财产集中管理信息平台，完善涉案财产信息公开机制，明确各级党政部门不得干预涉案财产处置过程。

       尽管刑事诉讼法对涉案财物处置有所规定，但规定笼统，相关程序简单粗糙，加之运作过程不透明，缺乏监管机制，地方党政部门干预严重，由此导致长期以来涉案财物处置程序乱象丛生，尤其在涉案财物的追缴、拍卖等关键环节，暗箱操作、贪污挪用、截留私分等腐败现象严重，成为有关部门谋取不当利益的重要来源，也成为激励“制造”刑事冤案的重要动力。有关部门曾在系统内部开展涉案财物管理问题专项治理，但成效不彰。上述意见强调程序的公开透明，并严禁党政部门插手财物处置，对规范刑事涉案财物处理程序、防范党政部门谋取不当利益有一定的意义。但该意见仍需具体、可操作的实施细则予以落实，而且需要相关立法修改作为支撑。

规范和完善刑事财产处理程序的总体思路是推动程序走向规范化、专业化和司法化。具体来说，我们可以考虑以下几个方面:

       第一，从体制上破除司法机关办案经费、人员待遇与地方财政挂钩现象，切断办案人员与涉案财物存在的任何利益关联；

二是取消办案机关留案制度，杜绝办案机关非法获利的任何可能。为此，考虑将涉案财产移交给中央政府；

       第三，明确赃款、赃物、犯罪场所、犯罪工具的定义，严格区分刑事涉案财物与罚没款，并改变刑事诉讼中“重人轻财”的办案理念，强化涉案财物认定处理的司法化、程序化，明确举证责任和证明标准；

四是建立经理制，将涉及的资产处置权交给职业经理人，实现当事人和债权人利益最大化；

       第五，明确规定在法院生效判决之前，涉案财产不得先行处理；

第六，保障当事人和利害关系人的程序参与权，完善程序救济机制，赋予财产所有人或保管人对决定或判决的救济权、处分财产时在场的权利、外人提出异议的权利；

       第七，利用电子信息技术强化监督，加强司法公开，对涉案财物查封、扣押、冻结、保管、处理等关键环节进行重点监督。

制定民间借贷法

       鉴于目前规制民间金融行为的法律法规、司法解释、行政规章等纷繁杂乱，我们建议制订专门的《民间借贷法》，对民间借贷的概念、双方当事人的权利义务、借贷的数额和利率等作出详细规定，明确合法的民间借贷行为、一般违法集资行为以及非法集资类犯罪之间界限，让民间借贷活动有法可依。

《民间借贷法》的主要内容应包括:

       第一，承认并赋予民间借贷以合法地位，逐步放宽对民间借贷的管制和监测。为此，立法应打破当前的金融垄断，借鉴国内外先进经验，引导民间金融向正规金融转化，对民间借贷经营实行准入和备案登记制度，即符合一定条件的企业和个人均可以申请开办借贷业务，并逐步降低准入门槛；借贷合同应采取书面形式，并应当到工商行政管理部门进行登记或备案，便于政府及时了解民间借贷动态，并统计民间借贷有关数据。

二是扩大和规范经营性贷款人资金来源。应允许适度的债务管理，鼓励经营性贷款人通过资本市场发行股票、债券等直接融资方式创新资金来源；同时，建立对贷款机构注册资本和日常经营资金来源的审查机制，允许“吸收一定存款”，但对其主体等前提条件应明确限制。

       第三，赋予借款人和贷款人就借贷金额、利息、借贷时间、借贷期限和偿还方式等内容自由约定的权利，同时又应禁止过高利率。但法定利率的设定应突破现有关于“民间借贷利率最高不得超过银行同类贷款利率的4倍”的规定，根据地方经济条件和民间借贷的情况等因素综合确定。

       第四，完善民间借贷的监管规则，明确民间借贷的监管主体及职责，可考虑建立相应的民间借贷登记和服务中心，并将P2P网络借贷平台等新型民间借贷形式纳入监管范围。