人的城镇化 习近平：以人的城镇化为核心

图:2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平发表重要讲话。

首先，人口市民化

随着工业化和非农化的快速推进，大量农村人口从农业生产中转移出来，这使得中国的城市化水平迅速上升。但由于户籍制度改革严重滞后，加上城乡分割的社会保障和公共服务体系，大量进入城镇的农业移民市民化程度较低，严重影响了社会的和谐发展和城镇化质量的提高。数据显示，2014年中国城镇化率按常住人口计算为54.8%，按户籍人口计算为35.9%。2015年我国城镇常住人口达到7.7亿，城镇化率达到56.1%，但户籍人口城镇化率不足40%。根据《2014-2020年国家新型城镇化规划》提出的目标，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。这意味着要提高户籍人口的城镇化率，就要让更多的农民工“进城”，成为户籍人口，成为真正的公民。习近平指出:“推进城镇化的首要任务是促进有工作能力、有生活能力的城镇常住居民有序市民化。”

农业转移人口市民化的实质是与城市户籍人口的权利和福利均等化。农业转移劳动力一旦获得城镇登记人口，就可以实现完全市民化。农业转移人口市民化将构成中国经济转型升级的巨大动力，其影响不亚于30多年前启动的城镇化。党的十八大报告明确提出，要“加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。

推进农业转移人口市民化需要两条线索同步推进。一是户籍制度改革，主要解决落户问题，确保落户后与同城市民同等待遇。二是推进居住证制度改革，因为到2020年，可能还有2亿左右的农业移民没有落户，要通过实施居住证制度提供相应的基本公共服务。2014年6月6日，在中央深改组第三次会议上，习近平指出:“推进人的城镇化的重要环节在于户籍制度，加快户籍制度改革是涉及亿万农业移民的重大举措。总的政策要求是，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制超大城市人口规模，促进能够在城镇稳定就业和生活的常住人口。有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”

2014年，中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划》，提出严格控制城市人口超过500万的特大城市规模。其他城镇户籍要有序放开。落户条件可以是租赁住宅，社保年限不超过5年。当年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对有序推进农业转移人口市民化、加快户籍改革、落实不同规模城市差别化落户政策提出明确要求。此后，中国许多省份相继出台了户籍改革的具体方案。2016年2月，国务院启动《关于深化新型城镇化建设的若干意见》，提出积极推进农业转移人口市民化，加快落实户籍制度改革政策，鼓励各地区进一步放宽落户条件；全面推行居住证制度，推动居住证制度覆盖所有未在城镇落户的常住居民。国家发展改革委规划司副司长陈亚军表示，目前，各地正在积极推进户籍制度和居住证制度改革。27个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团已出台入户改革实施意见，各地也在抓紧制定居住证制度的具体实施办法。鼓励各地完善居住证基本公共服务的范围和标准，最大限度缩小基本公共服务与原居民的差距。

图:2015年5月26日，习近平总书记视察杭州钱江新城。

第二，公民的素质

公民素质是城市发展的重要“软实力”，是新型城镇化的核心和灵魂。农业转移人口的素质能否有效市民化，关系到他们的生存和发展，决定着城镇的面貌和未来。2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议指出，要着力提高农民工融入城镇的素质和能力。

作为新型城镇化进程中的主体，农村人口素质的提高起着至关重要的作用。30年来，中国的经济发展得益于丰富而优质的劳动力资源。农业转移人口市民化将提高政府、企业和劳动力对教育培训的投资激励，进一步提高劳动力素质。2014年，我国农民工60%初中毕业，高中、大专毕业的不到20%，接受职业技能培训的仅占32%。农业转移人口市民化将提高农民工素质，为产业升级提供优质劳动力支撑。

适应现代城镇发展进步的市民化质量要求主要体现在以下三个方面。一是全新的公民角色意识。也就是说，基于一个城镇成员的理性思考和以城镇发展为己任的自我意识，是对城镇发展的自我认同、自我参与、自我奋斗的自我意识。良好的公民角色意识可以缩短农业转移人口与城市公民的心理距离，增强被征地农民在城镇的归属感和自豪感，从而帮助被征地农民积极更新社会角色，加速实现自身公民素质。第二，良好的职业适应能力。这体现在职业选择、职业技能、职业人际关系和职业心理的均衡发展上。农业转移人口要摆脱“等待、依赖、索取”等择业负面思维，减少现代职业的心理恐慌，掌握适应非农岗位的劳动技能，尽快适应从服务熟人社会向服务人民社会的转变。第三，健康的日常生活方式。农业转移人口要自觉融合传统与现代生活方式、农村与城市生活方式，以满足合法文明生活需求为出发点，防止部分老年公民因居住隔离而被排斥。

图:2015年6月16日下午，习近平在遵义县凤翔镇花茂村与村民座谈。

第三，同城待遇

推进基本公共服务均等化，努力实现惠及全民的基本公共服务均等化目标，是人民共享现代化成果的重要举措。以人为中心的新型城镇化非常重要，要兼顾社会需求和城市综合承受能力，逐步推进基本公共服务均等化，实现同城同等待遇，让更多人“进得来、留得住、住得好”。基本公共服务主要涉及优化教育管理体制和投入机制，完善社会保险制度，拓宽住房保障渠道，建立财政转移支付与农业转移人口市民化的“挂钩”机制。公共服务均等化是指政府提供与经济社会发展阶段相适应、体现公平正义原则的基本公共产品和公共服务。也就是说，在基本公共服务领域，政府应该尽最大努力满足人们的基本物质需求，让人们尽可能享有同等的权利。农民市民化后，要让农业转移人口享受与城市居民同等的公共服务。

实际情况不容乐观。大量农业转移人口的城镇化进程滞后，名义城镇化率与实际城镇化率相差甚远。2亿多农民工及其随行家庭在教育、就业、养老等方面无法享受与城镇居民同等的基本公共服务，无法真正在城市扎根。户籍与农业人口作为公民的转移直接相关。但有时候户籍只是一个“空壳”，关键在于户籍背后的公共服务、社会保障和福利待遇。农民工不仅是生产者，也是生物。我们不仅要为农民工提供就业机会，还要让他们在城市体面地生活，让他们享受与公民一样的基本公共服务。

本质上，农业转移人口市民化的过程也是基本公共服务均等化的过程。在基本公共服务方面，《国家新型城镇化规划》提出:“2020年，农民工子女接受义务教育比例不低于99%，城镇常住居民基本养老保险覆盖率不低于90%，基本医疗保险覆盖率为98%。”中心城市工作会议还提出:“要加强农业转移人口市民化战略研究，统筹推进土地、金融、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。”《国务院关于深化新型城镇化建设的若干意见》指出:“推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。确保流动儿童主要在流入地公办学校接受义务教育，主要在公办幼儿园和普惠性民办幼儿园接受学前教育。落实义务教育“两免一补”政策，将生均公用经费基准定额与学生流动挂钩，协调人口流入流出地教师编制。组织实施农民工职业技能提升计划，每年培训2000多万人次。允许参加农村的养老保险、医疗保险接入城镇社会保障体系，加快建立基本医疗保险异地就医费用结算制度。”

“物”的城市化是手段，“人”的城市化是目的。习近平指出，“城市化不是土地城市化，而是人口城市化”。只有坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，新型城镇化才能真正实现现代化。